Bezweer de grondstoffenvloek

Mijnbouw in Oost-Congo. Foto door Sasha Lezhnev, Enough Project. CC BY-NC-ND 2.0

Grondstoffen brengen in ontwikkelingslanden vaker ongelijkheid en conflict dan welvaart en vrede. Maar de schatten in de bodem laten is voor de meeste landen geen optie. Wat is nodig voor een eerlijke winning van de natuurlijke rijkdom?

Een klein land aan zee vindt voor de kust een enorme olievoorraad. Een oliebonanza ligt in het verschiet. Met in het achterhoofd de gedachte dat de inkomsten uit het zwarte goud maar van tijdelijke aard zijn, besluit de regering van het land om de oliebaten te beleggen in een fonds. Hieruit worden investeringen in een kenniseconomie betaald, zodat ook toekomstige generaties profiteren van de grondstoffenvondst. De inkomsten en uitgaven van de regering zijn openbaar beschikbaar en worden vastgesteld door het parlement. Zo zou het kunnen gaan.

Maar het loopt vaak heel anders. De vondst van olie of goud in een land zonder goed bestuur levert in plaats van welvaart en vrede eerder ongelijkheid en conflict op. Dit fenomeen staat bekend als de grondstoffenvloek. De kans op snel gewin uit de grondstoffenhandel werkt corruptie in de hand. Bestuurders die hun zakken vullen hebben er geen belang bij om de grondstoffenwinning te reguleren. En waarom zouden ze een systeem van inkomstenbelasting opzetten – met het risico dat belastingbetalers om verantwoording van de uitgaven vragen - als ze simpelweg een paar extra vaten olie kunnen verhandelen om protest tegen de gebrekkige publieke voorzieningen af te kopen?

De focus op fluctuerende winsten uit grondstoffen remt investeringen in andere sectoren. Economische diversificatie wordt ook bemoeilijkt door de Dutch disease: de concurrentiepositie wordt ondermijnd door de waardestijging van de nationale munt als gevolg van de grondstoffenexport, zoals Nederland ondervond na de ontdekking van de aardgasbel.

Grondstoffenoorlogen

Een land als de Democratische Republiek Congo zou rijk kunnen worden van zijn bodemschatten. De Congolese grond zit vol met coltan, goud, tin, tantaal en wolfraam, delfstoffen die onmisbaar zijn voor onze computers en mobieltjes. Maar de grondstoffenhandel is met corruptie doorspekt. Alle lagen van het openbaar bestuur pikken hun graantje mee. De zittende macht wordt uitgedaagd door rebellengroepen, al dan niet gesteund door buurland Rwanda, die de regering én elkaar op leven en dood bestrijden. De rebellen financieren hun jungle war met illegale handel in delfstoffen, de zogenaamde conflictmineralen. Ondertussen kijkt de Congolese bevolking hulpeloos toe hoe de bodem wordt geplunderd en het land in de greep blijft van corruptie en conflict.

Grondstoffenoorlogen beperken zich niet tot Afrika. Het Heidelberginstituut voor internationaal conflictonderzoek berekende dat van de 414 conflicten die in 2013 gaande waren, er negentig verband hielden met natuurlijke hulpbronnen. In Afghanistan halen rebellengroepen hun inkomsten uit de handel in edelstenen als smaragd en robijn. De controle over goudmijnen levert de Colombiaanse FARC tot twintig procent van haar inkomsten. Mijnen onder rebellenbewind zijn het allerschadelijkst voor mens en milieu. Zij onttrekken zich geheel aan wetgeving. Het delven van conflictmineralen gaat vaak gepaard met slavernij, uitbuiting, kinderarbeid en verkrachting.

Brood op de plank

Wanneer grondstoffenwinning zo vaak leidt tot grove mensenrechtenschendingen en aantasting van de leefomgeving, is het dan niet beter om de pikhouwelen en graafmachines op te bergen? Op z’n minst totdat een land de instituties heeft die ervoor zorgen dat de grondstoffenopbrengsten worden aangewend voor ontwikkeling? Deze vraag laat zich beantwoorden door de mijnwerker die morgen weer brood op de plank wil en door de regering die de bodem van de schatkist ziet. Zolang de armoede groot is en de internationale vraag naar grondstoffen blijft bestaan, zullen oproepen om de bodemschatten in de grond te laten aan dovemansoren gericht zijn. Het wel of niet delven van grondstoffen, daar beslist elk land zelf over. En wie wil een land de kans ontnemen om zich te ontwikkelen? We weten immers dat welvaart creëren uit grondstoffenextractie wel degelijk mogelijk is. De vondst van diamanten in Botswana heeft een groot deel van de bevolking uit de armoede gehaald. Met vallen en opstaan probeert Botswana nu een groter deel van de waardeketen in eigen land te houden, door niet enkel ruwe stenen te exporteren maar ze zelf te slijpen en polijsten.

Botswana kende een relatief goed bestuur op het moment dat de bodemschatten werden ontdekt. Ontwikkeling op basis van grondstoffeninkomsten kan enkel van binnenuit komen en is pas mogelijk als de grondstofrijke landen democratische politieke en economische instituties weten te creëren, zo stelt James Robinson, econoom en co-auteur van bestseller Why Nations Fail. Dit ziet hij nog niet zo snel gebeuren. Econoom Paul Collier, auteur van The Bottom Billion, is optimistischer. Volgens hem beseffen regeringen van grondstofrijke landen meer dan ooit dat ze de opbrengsten moeten benutten om hun economieën minder afhankelijk te maken van grondstoffenwinning en dat economische diversificatie nodig is om minder kwetsbaar te worden voor schommelingen in de grondstoffenprijzen.

Transparantie

Het bezweren van de grondstoffenvloek is dus in de eerste plaats een nationale aangelegenheid. Inspanningen van buitenaf kunnen echter wel helpen om de negatieve spiraal van grondstoffenwinning, corruptie en conflicten te doorbreken en van de vloek een zegen te maken. Ontwikkelingssamenwerking, gericht op goed bestuur, het tegengaan van belastingontwijking door multinationals, het afsluiten van eerlijke handelsverdragen, dit ligt allemaal binnen de verantwoordelijkheid van de geïndustrialiseerde landen die de grondstoffen kopen.

Transparantie is een eerste vereiste bij het aanpakken van de misstanden. Daarom verplicht de Europese transparantie- en boekhoudrichtlijn uit 2014 multinationals in de olie-, gas-, mijnbouw- en bosbouwsector tot country-by-country reporting. De bedrijven dienen te publiceren welke betalingen ze doen in elk land waar ze actief zijn. Zowel multinationals die hun winsten wegsluizen als regeringen die hun inkomsten uit grondstoffen verdoezelen kunnen zo makkelijker aan de schandpaal worden genageld.

Er is ook wetgeving nodig voor ketentransparantie. In de Verenigde Staten zijn beursgenoteerde bedrijven sinds de invoering van de Dodd-Frank Act in 2010 verplicht om openheid te geven over het gebruik van mineralen uit de Democratische Republiek Congo en omliggende landen. De bedrijven moeten onderzoeken of de mineralen in hun producten bijdragen aan de financiering van rebellen. De rapportageverplichtingen zijn gebaseerd op de richtsnoeren voor verantwoorde toeleveringsketens van mineralen uit conflictgebieden, die zijn opgesteld door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).

De Europese Unie sprak al in 2011 haar steun uit voor de OESO-richtsnoeren, maar een wetgevend initiatief liet nog lang op zich wachten. Na herhaalde oproepen van het Europees Parlement presenteerde de Europese Commissie in 2014 het langverwachte voorstel. Het betrof helaas een vrijwillig rapportagesysteem voor slechts een klein deel van de bedrijven die conflictmineralen gebruiken. De lobby vanuit het bedrijfsleven tegen nieuwe ‘administratieve lasten’ woog voor de Commissie duidelijk zwaarder dan de mensenrechten in conflictgebieden.  

Bindende regels

Vrijwillige initiatieven zullen niets uithalen, daarover zijn de eerder aangehaalde ontwikkelingseconomen Robinson en Collier het eens. Uit een studie van SOMO blijkt dat jaren na de publicatie van de OESO-handleiding slechts dertien procent van de Europese bedrijven die mineralen gebruiken de richtsnoeren volgt. Alleen met bindende regels bereik je echt resultaat, stelt Collier. De VS gingen voorop, maar een Amerikaanse wet alleen kan niet de hele markt opschonen. Robinson vindt dat vrijblijvende systemen enkel fungeren als window dressing.

Ook het bedrijfsleven heeft baat bij heldere wetgeving. De kosten die bedrijven moeten maken voor de rapportages over conflictmineralen – 0,014 à 0,154 procent van de omzet in het eerste jaar en 0,011 à 0,127 procent in de jaren erna, volgens schattingen van de Europese Commissie – zullen aanzienlijk dalen als alle bedrijven meedoen. Bedrijven die het eerlijk willen spelen hoeven dan niet langer in hun eentje op zoek te gaan naar informatie over de herkomst van hun mineralen, maar kunnen samen optrekken met andere spelers in de sector. Aan oneerlijke concurrentie door roekeloze bedrijven die lak hebben aan mensenrechten komt een eind.

In het geval van conflictmineralen kun je bezwaarlijk van de consument verwachten dat deze de verantwoordelijkheid neemt om op zoek te gaan naar eerlijke laptops, smartphones en gps-systemen. Conflictvrije elektronica is nog nauwelijks te koop. De overheid moet haar verantwoordelijkheid nemen door regels in te voeren die de hele markt conflictvrij maken. Het is vervolgens aan bedrijven om deze regels na te volgen en aan consumenten om een paar cent meer te betalen voor een eerlijk product.

Verkeerde kamp

Het Europees Parlement koos dan ook voor een andere koers dan de Commissie. In mei 2015 stemde het parlement voor een ambitieus pakket van maatregelen om alle bedrijven die goud, tin, tantaal of wolfraam gebruiken te laten rapporteren over de herkomst. In lijn met de OESO-richtsnoeren moeten bedrijven van het begin tot het einde van de keten zich ervan vergewissen dat zij niet bijdragen aan misstanden. Door alle bedrijven mee te laten doen schonen we ook de Chinese industrie op: wie aan Europa levert zal aan de Europese eisen moeten voldoen.

Nu het Europarlement positie heeft gekozen, is het aan de 28 EU-landen in de Raad van Ministers om tot een gezamenlijk standpunt te komen. De onderhandelingen tussen Europarlement en Raad zullen deze herfst starten en waarschijnlijk doorlopen tijdens het Nederlands voorzitterschap van de Raad in 2016. Dan kan de minister voor Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Lilianne Ploumen, bewijzen dat zij het meent met haar agenda voor Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen. Helaas kiest zij het verkeerde kamp, dat van het conservatieve bedrijfsleven. Het standpunt van de regering is geheel in lijn met het tandeloze Commissievoorstel. Omdat ook de Tweede Kamer dit standpunt te slap vindt, houden wij hoop dat Ploumen zich gaat inzetten voor een wet die de mineralen in onze producten echt conflictvrij maakt.

Vliegwiel

De winning van eindige grondstoffen zoals metalen kan ertoe leiden dat onze nakomelingen met lege handen staan. In ontwikkelingslanden worden de toekomstige generaties zelfs dubbel benadeeld als de winning van grondstoffen niet leidt tot economische ontwikkeling die hen behoedt voor een leven in armoede, maar juist corruptie en conflicten bestendigt. Zolang er schrijnende armoede bestaat is het echter zinloos om te pleiten voor het in de grond laten van de grondstoffen. De opbrengsten zijn nu eenmaal te hard nodig. Elke staat heeft bovendien het soevereine recht om te bepalen wat hij met zijn bodemschatten doet. De mogelijkheid om de grondstoffenvloek om te zetten in een grondstoffenzegen bestaat tenslotte wel degelijk. Die kans mogen we ontwikkelingslanden niet ontzeggen.

Industrielanden, van Nederland tot China, zijn als grootverbruikers van grondstoffen medeverantwoordelijk voor een grondstoffenwinning in ontwikkelingslanden die zo duurzaam mogelijk is voor mens en milieu. Transparantie rond de winning is hiervoor een eerste vereiste. Bindende transparantiewetten kunnen de inkomsten van rebellen laten opdrogen en multinationals dwingen om eerlijk te opereren in ontwikkelingslanden. Daarmee stijgt de kans dat grondstoffenwinning fungeert als een vliegwiel voor ontwikkeling ter plaatse.

Literatuur
Daron Acemoglu en James Robinson, Why Nations Fail, New York 2012.

Paul Collier en Jamie Drummond, ‘Tackling corruption will fast-track progress on the millennium development goals’, in: The Guardian, 22 december 2010.

SOMO, Conflict Due Diligence by European Companies, 2013.

 

Dit artikel staat in De Helling, herfst 2015: Grondstoffenpolitiek.

Nieuwsberichten van GroenLinks Europa over de voortgang van de Europese wetgeving tegen conflictmineralen verschijnen hier.

Winning van tantaal in Congo. Foto door Sasha Lezhnev, Enough Project. CC BY-NC-ND 2.0

Beleidsmedewerker bij ActionAid.
Alle artikelen
Europarlementariër voor GroenLinks.
Alle artikelen