De toekomst van de energie

Nederland staat voor pijnlijke keuzes

Het debat over een duurzame energievoorziening is in alle hevigheid losgebarsten. Probleem is dat iedereen iets anders verstaat onder duurzaamheid – ook kernenergie doet mee. Zeker is dat we staan voor pijnlijke afwegingen tussen het klimaat, de prijs en de geopolitiek.

Dat onze energievoorziening niet duurzaam is en een voortdurende bron van discussie blijkt wel uit de nieuwsberichten van de afgelopen maanden. Een kleine greep: President Bush meldt in zijn State of the Union van 31 januari dat de VS te afhankelijk is van de import van fossiele brandstoffen: “Good jobs also depend on reliable and affordable energy. This Congress must act to encourage conservation, promote technology, build infrastructure, and it must act to increase energy production at home so America is less dependent on foreign oil.” President Poetin heeft zijn greep op de Gazprom (producent van Russisch gas) fors vergroot en energiepolitiek met buitenlands beleid verbonden. Dat ondervond de Oekraïne op pijnlijke wijze. China zoekt als snel groeiende grootmacht, naar zekerstelling van de energievoorziening en doet zelfs een poging om een groot Amerikaanse energiebedrijf te kopen. Veel langer dan gedacht blijft de olieprijs ruim boven de 50 dollar per vat, ruim twee keer zo hoog als een aantal jaren geleden. Dichter bij huis is onlangs besloten om toch te gaan boren naar gas in de Waddenzee, een beschermd Europees natuurgebied. Overwogen wordt om de export van ons aardgas te maximeren met het oog op toekomstige ongewenste toename van importafhankelijkheid. De Energieraad en Clingendael waarschuwen voor de langere termijn energievoorzieningszekerheid van Nederland. In februari heeft staatssecretaris van Milieu Van Geel het debat geopend over nieuwe kerncentrales in Nederland. Als alternatief wordt voorgesteld meer steenkool in te zetten in onze stroomproductie, ondanks de relatief hoge broeikasgasemissie. Daarmee zijn we beland in het hart van de discussie over wat een ‘duurzame energievoorziening’ is en of we op weg zijn daar naartoe.

Duurzaam

De voorbeelden laten een in scherpte snel oplopend maatschappelijk debat zien rond de duurzaamheid van de energievoorziening. Het valt daarbij op dat duurzaamheid in deze debatten telkens anders gebruikt wordt (op zijn minst andere accenten heeft). En dit terwijl de term duurzaamheid van oorsprong eenduidig verbonden was aan de ecologie: onttrek niet meer aan een natuurlijke voorraad dan de natuurlijke aanwas, en houdt op die manier genoeg over voor onze (klein)kinderen. Het rapport The Limits to Growth (1972) van de Club van Rome geldt als icoon voor de ecologisch geïnspireerde invulling van duurzaamheid, met haar conclusie dat meer mensen en meer materiële welvaart op termijn onhoudbaar is, vooral op gebied van energieverbruik. In Our Common Future (1987) legt de Commissie Brundtland de verbinding met het sociale domein: solidariteit tussen generaties kan niet los worden gezien van de solidariteit tussen arm en rijk. Hiermee komt de energievoorzieningdiscussie ook in een bredere context te staan: hoe kan duurzaam in de mondiale energievraag worden voorzien? Mede onder invloed van de Wereldbank wordt halverwege de jaren negentig de definitie van duurzaamheid nóg ruimer. Minder natuur mág, als daar maar voldoende toename van het economische of sociaal-culturele kapitaal tegenover staat. Economische groei zou in die visie essentieel zijn voor de oplossing van milieuproblemen. En sinds het begin van deze eeuw is op het gebied van de energievoorziening een belangrijk aspect weer actueel geworden: in welke mate willen we afhankelijk zijn van instabiele regio’s zoals het Midden-Oosten en landen als Nigeria en Venezuela? Net zoals klimaatverandering, het klimaatverdrag en het Kyoto-protocol een mondiale en geopolitieke dimensie hebben gekregen, wordt daar nu energievoorzieningszekerheid aan toegevoegd. Ook hiervoor geldt als kenmerkende context de mondiale schaal die vraagt om een (geopolitieke) positiebepaling.

Wereldbeelden

In het energiedebat is de term duurzaamheid dus steeds breder geïnterpreteerd. Is duurzaamheid hierdoor een hol begrip geworden? Wel als het gebruikt wordt om een harde doelstelling te bepalen, niet als het als denkkader wordt gebruikt om de discussie te structureren. In de WRR-studie Duurzame risico’s, een blijvend gegeven (1994) worden ecologische grenzen gerelativeerd en gezien als het resultaat van een brede afweging tussen economische, ecologische en sociaal-culturele doelen, waarbij verschillende visies op duurzaamheid leiden tot verschillende keuzes en daarmee verschillende toekomstverwachtingen. Het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) heeft deze benadering verder uitgewerkt in het rapport Kwaliteit en toekomst – Verkenning van duurzaamheid (2004). De visies op duurzaamheid, die in de praktijk nogal uiteenlopen, zijn samengebracht in vier gestileerde wereldbeelden (zie de figuur op deze pagina). De wereldbeelden verschillen voor wat betreft de opvattingen over globalisering versus regionalisering (de verticale as) en een oriëntatie op efficiëntie danwel solidariteit (horizontale as). Vergelijkbare beelden worden gehanteerd door veel andere wetenschappelijke instellingen, zoals het IPCC, het internationale panel voor klimaatonderzoek, en recent ook het Centraal Planbureau in haar studie Vier vergezichten op Nederland (Huizinga en Smid, 2004).

Vier wereldbeelden in assenkruis.

Beleidsmakers en politieke partijen claimen allemaal dat hun voorgestelde beleid duurzaam is. De vier wereldbeelden, zoals geschetst in de figuur, zijn een poging om inzichtelijk te maken hoe verschillende interpretaties van duurzaamheid leiden tot andere prioriteiten en dus ook verschillende beleidskeuzen. De vier wereldbeelden zijn schematisch, ze helpen bij het plaatsen van verschillende overtuigingen. Voor elk wereldbeeld zijn wetenschappelijke studies beschikbaar die het daarbij behorende beleid en de verwachte effecten daarvan kunnen onderbouwen.

In Mondiale Markt gelooft men dat economische groei een vereiste is voor duurzaamheid, dat groei vooraf gaat aan de oplossing van menig ander probleem, zoals de milieuproblematiek. Het beleid van de Wereldbank in de jaren negentig is goed te plaatsen in deze overtuiging: ontwikkelingslanden moeten hun beleid richten op participatie op de mondiale markt om zo te kunnen profiteren van de wereldmarkt. De ontstane economische groei zal de landen helpen om hun interne problemen op te lossen. Fukuyama’s End of history, uitgekomen in de optimistische jaren negentig na de Val van de Muur, getuigt van een dergelijk geloof. Beleid wordt in deze wereld veelal overgelaten aan de markt: via marktmechanismen zal de consument de beste producten kiezen en worden productieprocessen afgestemd op de wensen van de consument. De overheid is een puur faciliterende dienst in deze.

In Veilige Regio wordt juist weer een grotere rol van de overheid verwacht, zij het op bepaalde aspecten. Dit wereldbeeld is herkenbaarder sinds 11 september 2001: duurzaamheid wordt veiliger in de handen geacht van de regio’s zelf. Zelfvoorziening is in een dergelijke wereld een breed gesteund begrip. De voedselvoorziening wordt bijvoorbeeld aan de eigen regio overgelaten. Het in stand houden van handelsbarrières is een logische keuze in deze wereld. Huntington’s Clash of civilizations sluit aan bij de aanhangers van dit wereldbeeld: de verschillen in de wereld zijn cultureel bepaald en het is beter om in eigen kring, binnen de culturele scheidslijnen, je eigen duurzaamheidproblemen bij de kop te pakken.

Bij Mondiale Solidariteit wordt niet geloofd in regionalisering. De huidige problemen hebben een mondiaal karakter en dus moet een poging tot mondiaal bestuur deze problemen ook aanpakken. De Verenigde Naties zijn een instituut bij uitstek dat past in deze wereld. Initiatieven die horen bij dit wereldbeeld zijn pogingen om klimaatverandering aan te pakken (zoals het Kyoto Protocol) als ook de aanpak van armoedebestrijding (de VN Millenniumdoelstellingen). Een dergelijke mondiale samenwerking past bij Brundtland’s Our Common Future.

Tot slot de Zorgzame Regio, dat is een wereld die beter aansluit bij de wens van anders- en anti-globalisten: de visie is dat marktwerking geen oog heeft voor sociale en ecologische problemen en dat mondiale instituties veel mooie woorden opschrijven, maar te weinig in actie komen. Naomi Klein’s No Logo past bij dit wereldbeeld. Solidariteit is een groot goed, maar juist de eigen afscherming van de verschillende regio’s wordt gezien als duurzame oplossing van vele problemen. Het adagium is dat door gebruik te maken van toegesneden oplossingen op kleine, herkenbare schaal de verschillende problemen het meest effectief en duurzaam kunnen worden opgelost.

Visies op energie

De geschetste wereldbeelden zijn herkenbaar aanwezig in het energiedebat. De energiethema’s die mensen het belangrijkste vinden, zijn: betaalbaarheid en leveringszekerheid van energie, en de effecten van het energiegebruik op klimaatverandering. Als we de vier wereldbeelden uitwerken met het oog op de energievraagstukken, komen we tot de volgende visies:

  • Mondiale Markt: liberalisering van de energiemarkt en het verwijderen van handelsbarrières zijn de sturingskeuzen om de doelen in dit wereldbeeld te bereiken. Concurrentie in de energiemarkt zal namelijk leiden tot een snelle technologie-ontwikkeling die toegang zal vinden tot de verschillende mondiale regio’s. Economische groei en daarmee gepaard gaande technologie-ontwikkeling is dan ook de oplossing voor het klimaatprobleem.
  • Veilige Regio: omdat de eigen energievoorzienings­zekerheid in dit wereldbeeld belangrijk wordt gevonden, bestaan er meer barrières tussen blokken in de wereld. Liberalisering van de energiemarkt past in dit wereldbeeld maar overheidsinterventie is mogelijk met het oog op voorzieningszekerheid binnen de “eigen, veilige regio”. Energieopties worden beoordeeld op hun mogelijkheden om in de eigen regio geproduceerd te worden. Bio-energie past in dit wereldbeeld aangezien elke regio haar eigen biomassa kan telen.
  • Mondiale Solidariteit: een schone energiehuishouding met lage emissies wordt voorop gesteld in dit wereldbeeld. Klimaatstabilisatie wordt nagestreefd door de concentratie van broeikasgassen te stabiliseren om de temperatuurstijging te beperken tot maximaal 2°C. Emissiehandelmechanismen worden ingezet om (zo goedkoop mogelijk) te komen tot energie-efficiëntieverbetering en een toenemend aandeel hernieuwbare energie.
  • Zorgzame Regio: mondiaal klimaatbeleid is in dit wereldbeeld niet mogelijk en voorzienings­zekerheid staat hoog op de agenda vanwege de bestaande culturele barrières. Net als in Mondiale Solidariteit is er sterke steun voor energie-efficiëntieverbetering en hernieuwbare energie. Echter, bio-energie kan op verzet rekenen wegens de mogelijke gevolgen voor biodiversiteit. Uit enquêtes gehouden door het MNP is gebleken dat de Nederlandse burger zich het meest in dit wereldbeeld thuis voelt.

Doelen

Alhoewel de vier wereldbeelden leiden tot verschillende prioriteiten en verschillende keuzes, blijkt al snel dat geen enkel wereldbeeld leidt tot het behalen van de beoogde doelen.

Realisatie van doelen in de verschillende wereldbeelden:

Doelen die in een wereldbeeld prioriteit hebben, zijn gemarkeerd met een *. Rood: verslechtering t.o.v. de huidige situatie; geel: geen verslechtering of verbetering; groen: verbetering

Zo wordt duidelijk dat op het punt van de energievoorzieningszekerheid de EU in elk wereldbeeld (dus ongeacht de keuze voor mondialisering of regionalisering) steeds meer afhankelijk wordt van fossiele energievoorraden in andere regio’s. Met name voor olie en gas geldt dat er over 30 jaar minder dan een dozijn landen over is, met name in het Midden Oosten, die nog over voldoende productiecapaciteit beschikt om aan de vraag te voldoen. In ieder geval wordt de beschikbaarheid van olie en gas een alsmaar groter probleem in de toekomst, wat zijn weerslag heeft op de betaalbaarheid van energie. Daar bovenop komt dat alleen een wereld waarin stringent klimaatbeleid wordt gevoerd (Mondiale Solidariteit), de klimaatdoelen van de EU (2 graden Celsius stabilisatie) enigszins in de buurt komen (zie de grafiek op deze pagina). Dit heeft echter een trade-off naar de mondiale energiekosten, die het hoogst zijn in Mondiale Solidariteit.

Voor Veilige Regio geldt dat er een enorme toename is in energiekosten, omdat men regionale energievoorraden moet aanspreken en geen mondiale handel kan voeren. Ook is de toename van broeikasgassen het hoogst van alle scenario’s.

Gevolgen van de vier wereldbeelden op mondiale temperatuurstijging. Samenvattend, uit de uitwerking van de vier wereldbeelden blijkt helder dat doelen die we in Nederland en Europa belangrijk vinden, niet worden gehaald of in ieder geval niet allemaal tegelijk. Drie van de vier wereldbeelden leiden tot veel hogere broeikasemissies dan nu het geval is; in slechts een visie wordt klimaatverandering tegengegaan tot het maximum van 2 graden temperatuurstijging. De voorzieningszekerheid (zeker voor Europa) neemt in alle gevallen af en de energiekosten lopen zeer uiteen.

Keuzes

De bovenstaande schets met wereldbeelden is bedoeld om te laten zien dat er geen makkelijke uitweg is. Welke prioriteiten je ook kiest, welke beleidsopties ook worden benut, in het energiedebat worden veel doelen niet tegelijk gehaald. Daar komt bij dat we in dit soort analyses uitgaan van consistent handelende werelden met een breed draagvlak. In de werkelijkheid moet de politiek echter laveren tussen verschillende wensen en worden keuzes zelden consistent uitgevoerd.

Als alle doelen niet gelijk gehaald kunnen worden moeten er keuzes gemaakt worden en de dilemma’s die daaruit volgen kunnen het best worden geïllustreerd aan de hand van een aantal concrete kwesties. Hoewel schaalniveau (Nederland-Mondiaal) en tijdstermijn (2010 of 2100) onderstaande discussiepunten nuanceren, zijn dit volgens ons afwegingen die in de nationale politieke discussie onvermijdelijk lijken.

1. Spanning tussen oplossen klimaatprobleem en de kosten die daaraan verbonden zijn in de vorm van een hogere energieprijs. Wie verder wil gaan met klimaatbeleid om zekerder te zijn van lagere klimaateffecten moet hogere kosten accepteren. Die hogere energieprijs kan ontstaan door schaarste op oliemarkt (huidige situatie) of regulerende energiebelastingen of CO2-marktprijzen die worden doorberekend. Hoewel uit vele analyses blijkt dat het macro-economische effect beperkt kan blijven, is hier voortdurend een keuze noodzakelijk. Dit element was nadrukkelijk aan de orde in het debat afgelopen najaar over het compenseren van alle Nederlandse burgers voor de hogere benzine- en gasprijzen. Afgezien van inkomensverdelingeffecten is vanuit de doelstelling van beperking van klimaatverandering compensatie niet aan de orde. Achterliggende vraag is natuurlijk hoe ver je wilt gaan in het beperken van de klimaatrisico’s. Deze vraag laten we hier gemakshalve buiten beschouwing.

2. Om de voorzieningszekerheid op peil te houden kunnen de nationale gasvoorraden zo lang mogelijk in stand worden gehouden door beperking van de gasexport. Daarnaast kan meer worden gebouwd aan bilaterale contacten, zoals met Rusland, om de toegang tot olie- en gasvoorraden in andere delen van de wereld te vergroten. Ook scenario’s met veel energiebesparing en duurzame energie laten echter zien dat Nederland en Europa nooit voor 100 procent zelfvoorzienend kunnen worden. Integendeel, ze zullen zelfs meer afhankelijk worden. Beperking van de onze aardgasexport naar andere EU-landen levert een betere voorraadpositie op voor Nederland maar past niet in het beeld van de vrije markt binnen de EU, waarin juist vrije doorgang van goederen een optimale oplossing genereert met lagere kosten voor iedereen.

3. Een klimaatdoelstelling die verder gaat dan stabilisatie van emissies in Europa en Nederland (voor de twee graden doelstelling is een absolute emissiereductie nodig van tientallen procenten) vergt meer dan alleen energiebesparing en duurzame energie. Dat betekent dat gebruik zal moeten worden gemaakt van een substantiële inbreng van meerdere technieken uit het (beperkte) scala van CO2-opslag, biomassa, wind op zee, kernenergie. Voor al deze opties geldt dat er nadelen aan verbonden zijn.

  • CO2-opslag in lege gas- en olievelden wordt door velen gezien als een end-of-pipe-oplossing met veiligheidsrisico’s die niet in de plaats mag komen van energiebesparing en duurzaam. Wat betreft potentieel en kosten is CO2-opslag inmiddels echter een vast onderdeel in elk kosteneffectief scenario voor oplossing van het klimaatprobleem.
  • Biomassa (bio-brandstoffen of inzet voor elektriciteitsproductie) betekent landgebruik in concurrentie met andere ruimtebehoefte (voedsel, natuur, infrastructuur) en heeft mogelijk een negatief effect op de biodiversiteit. Het gaat hier bovendien om landgebruik buiten Nederland en vooral ook buiten de meest-ontwikkelde landen, waardoor gebieden met hogere biodiversiteitwaarde getroffen zouden kunnen worden.
  • Wind op zee is – zolang zonne-energie nog zo duur blijft – de enige substantiële route voor forse uitbreiding van duurzame energieproductie op Nederlands territorium. De afweging is die met de nadelige effecten zoals (nog langere tijd) hogere kosten en horizonvervuiling.
  • Kernenergie draagt bij aan vermindering van CO2-emissies en voorraaduitputting van fossiele brandstoffen. Op basis van kosten heeft ook kernenergie een plek in beleid gericht op beperking van klimaatverandering en vermindering van verzurende emissies. Anderzijds is er geen gedeelde mening over de definitieve opslag van kernafval en de mogelijkheden om de risico’s van een kernongeval en proliferatie van nucleaire kennis voldoende te beperken. Daarbij is ook de uraniumvoorraad eindig.

Als we een evenredige bijdrage van Nederlandse reductiedoelstellingen aan klimaatdoelen belangrijk vinden, is een keuze noodzakelijk voor de inzet van de hierboven weergegeven maatregelen: CO2-opslag, biomassa, wind op zee, kernenergie. Het weglaten van een optie zal de kosten van het Nederlands energiebeleid doen stijgen. Het verder weglaten van nog meer opties zal een zware wissel trekken op de resterende opties en het zou kunnen betekenen dat we de gewenste reducties niet kunnen halen. Dat impliceert afwegingen die niet gemakkelijk zijn. In ieder geval zal nagedacht moeten worden over een pakket maatregelen en kan niet langer worden volstaan met het separaat afwegen (en verwerpen) van elke afzonderlijke optie.

4. De keuze voor voorzieningszekerheid kan negatieve gevolgen hebben voor klimaatdoelstellingen. Dit is vooral het geval bij een keuze voor extra inzet van steenkool voor elektriciteitsproductie. Meer steenkool levert een verbreding van de portfolio energiedragers en is positief voor de voorzieningszekerheid. Toename van het aandeel steenkool levert echter extra CO2-emissies op (ook bij vergassing) ten opzichte van de huidige mix, omdat het aandeel aardgas kleiner wordt (min voor klimaat). Een oplossing waarbij de inzet van steenkool wordt gecombineerd met CO2-opslag voldoet aan meerdere doelen, maar is momenteel qua kosten niet concurrerend in Europa. Ook een keuze voor meer steenkool betekent dus minnen en plussen.

5. Een andere afweging betreft de sturing en beleidsinstrumentering, met als kernvraag de rol van de overheid daarin. Er is een brede steun voor verbetering van de energie-efficiëntie en het gebruik van hernieuwbare energiebronnen, maar voor actie op deze gebieden wordt vooral naar de overheid gekeken. Vrijwillige aanpassing van het consumptiepatroon waardoor energie-efficiëntie en hernieuwbare energie worden gestimuleerd, komen niet van de grond door het ‘sociale dilemma’ (ik ga me niet aanpassen als mijn buurman dat ook niet doet). De huidige trend om als overheid terug te treden is strijdig met de verwachtingen bij de Nederlandse bevolking. In meerderheid verwacht men dat de overheid het initiatief neemt om het sociale dilemma van de burger te doorbreken en dus keuzes maakt voor de maatschappij als geheel.

6. Hoeveel ontwikkelingsruimte is er voor de huidige ontwikkelingslanden, mede gezien de mogelijke klimaateffecten? China zal bijvoorbeeld in absolute termen meer broeikasgassen uit gaan stoten in 2030 dan de VS. Maar per persoon zitten de Chinezen dan nog lang niet op het Amerikaanse niveau. De wens tot ontwikkeling van alle wereldburgers heeft dus ook een uitruil met de milieudoelstellingen. Een eenvoudige keuze is hier niet mogelijk en de politiek zal hierin moeten prioriteren.

Politieke moed

Bovenstaande dilemma’s geven aan dat er geen eenvoudige uitwegen zijn. Het niet expliciteren van de politieke keuzes zal het maatschappelijke debat mogelijk op het verkeerde been zetten: we kunnen nu eenmaal niet én klimaatbeleid voeren, én zelfvoorzienend zijn, én de natuur sparen, en dat ook nog allemaal tegen een lage prijs. Hernieuwde aandacht gaat nu uit naar voorzieningszekerheid (voorraden, verdeling, geopolitiek). Deze actuele verbreding van het debat over de duurzaamheid van de energievoorziening heeft een en ander complexer gemaakt, maar zeker realistischer.

Gelukkig zijn er veel keuzemogelijkheden. Slechts enkele opties passen echter naadloos in alle wereld­beelden, wat van belang is, aangezien bij deze opties het minste maatschappelijke verzet te verwachten is. Het stimuleren van schone technologie en energiebesparing is een strategie die min of meer in alle wereld­beelden past. Het bereiken van klimaatstabilisatie vergt echter verdergaande keuzes, zoals strakke emissieplafonds, hogere energie/CO2-prijzen, CO2-opslag, kernenergie en/of de inzet van biomassa ingevoerd van buiten de EU. Ook oplossingen zonder kernenergie, zonder CO2-opslag of zonder biomassa zijn denkbaar, maar duurder en trekken een grotere wissel op de resterende opties. De Nederlandse samenleving zal hier soms pijnlijke keuzes moeten maken. Niet alle doelen zullen tegelijkertijd bereikt kunnen worden. Dus soms zullen we doelen bewust als niet haalbaar moeten definiëren. Iets waar politieke moed voor nodig is.

Kader: De energie-multinationals en hun strategie
Grote multinationale energieondernemingen zoals Shell, Exxon, BP hebben veel redenen om lange tijd vooruit te kijken en hun strategie te bepalen. Een aantal trends zijn zichtbaar in de afgelopen jaren:
- De marktprijzen voor ruwe olie zijn al lange tijd hoog, meer dan twee keer boven de gemiddelde prijs in het laatste decennium van de vorige eeuw. De laatste jaren wordt meer gebruikt dan aan nieuwe voorraden wordt gevonden. De investeringen in opsporing van nieuwe winbare voorraden nemen toe. Er zijn twijfels of er nog voldoende, tegen niet al te hoge kosten winbare olie- en gasvoorraden zijn, om de teruglopende wereldvoorraden op peil te houden. De huidige voorraden zijn zeker nog voor 30 jaar toereikend.
- De meeste oliemaatschappijen zijn betrokken bij de verdere ontwikkeling en toepassing van CO2-opslag.
- Veel R&D aandacht is gericht op een efficiënte inzet van biologische grondstoffen voor toevoeging aan benzine en diesel en voor de productie van elektriciteit.
- Aardgas neemt een steeds prominenter positie in de energievoorziening. Grootste onzekerheid ligt bij de kwetsbare infrastructuur (pijpleidingen) en geopolitieke omstandigheden. De grootste investeringen zijn dan ook in nieuwe pijpleidingen en nieuwe installaties voor vloeibaar maken van aardgas en transport in schepen.

Werkzaam bij Ecofys.
Alle artikelen
Delegatieleider van GroenLinks in het Europees Parlement.
Alle artikelen