Decentralisatie vraagt om rust in de tent

Huisuitzetting in Amsterdam, 1955. Foto door Ben van Meerendonk / AHF, collectie IISG, Amsterdam. CC BY-SA 2.0

De grootschalige decentralisaties in het sociaal domein verlopen nog niet vlekkeloos. Wat te doen? Volgens Albert Jan Kruiter van het Instituut voor Publieke Waarden is het terugdraaien van de decentralisaties geen oplossing, net zo min als ‘doordecentraliseren’. Zijn aanbeveling: rust in de tent, en een sterker besef dat rechtvaardigheid ook schuilt in het behandelen van mensen op basis van hun verschillen in plaats van het nastreven van gelijke behandeling.

Volgens Aristoteles was de ergste vorm van ongelijkheid het gelijk behandelen van ongelijke gevallen. Dat was nog erger dan het ongelijk behandelen van gelijke gevallen. Een wijs uitgangspunt voor wie de decentralisaties in het sociale domein bestudeert. Immers, het leveren van ‘maatwerk’ en ‘doen wat nodig is’ staan daarin voorop. En dat is niets minder dan een fundamentele omwenteling in het denken over onze verzorgingsstaat. In de twintigste eeuw dreven de grote verzorgingsstatelijke projecten (zoals de WAO, AOW, AWBZ, Bijstandswet, Zorgverzekeringswet) voornamelijk op gelijkheid. Dit uitgangspunt had een ongekend emancipatoire functie. Zorg en sociale zekerheid waren niet meer alleen toegankelijk voor de happy few, maar in principe voor iedereen. We waren als mensen gelijk, en we werden gelijk behandeld.

"Gelijkheid en bureaucratie zijn twee kanten van dezelfde medaille."

 

Maar naarmate de eenentwintigste eeuw in beeld kwam, brokkelde dat beeld langzaam af. Nog niet eens op waardenniveau (nog steeds vinden we in Nederland gelijkheid een belangrijke waarde), maar vooral op operationeel niveau. Sociale diensten en zorgkantoren vertaalden de waarde ‘gelijkheid’ in uitvoerige protocollen, regels, werkafspraken, checklists, afvinklijsten, noem maar op. De zorg, steun en hulp die de staat leverde, moest gelijk, maar ook vooral rechtmatig verstrekt worden. Dat sommige mensen ‘meer’ zouden krijgen dan anderen, moesten we zo veel mogelijk voorkomen. In de uitvoering van veel beleid kwam zo de waarde ‘rechtmatigheid’ centraal te staan, met de bijbehorende bureaucratie. Dit leverde grote bureaucratische organisaties op die bovendien langzaam vastliepen in technologie. Denk aan de Belastingdienst, het UWV en de Sociale Verzekeringsbank. De filosofen Alexis de Tocqueville en Michel Foucault lieten in respectievelijk de negentiende en de twintigste eeuw zien dat gelijkheid en bureaucratie twee kanten van dezelfde medaille zijn. Grote bureaucratische systemen draaien op rekenregels en algoritmen die het liefste zo min mogelijk variabelen verdisconteren. Het helpt dan om mensen zo gelijk mogelijk te definiëren - ook al verschillen mensen in de praktijk uiteraard. Tocqueville sprak van ‘mild despotisme’: een geïndividualiseerde samenleving en een bureaucratische overheid die gezamenlijk de publieke zaak om zeep helpen. Foucault had het over commodificatie, het proces waarbij steeds meer aspecten van het menselijk handelen worden uitgedrukt in koopwaar. Oftewel: de burger als beleidsobject.

Jeugdzorgdrama’s

Daarnaast betekenden al die regels en protocollen niet dat mensen goed geholpen werden. De grootste jeugdzorgdrama’s, bijvoorbeeld met de kinderen Savannah en Rowena, vonden plaats voor de decentralisatie van 2015. Ook toen waren er wachtlijsten. Ook toen bestond er daklozenproblematiek. Keer op keer verbaasde het de onderzoekende inspecties dat betrokken partijen die elkaar niet kenden, wel individueel bekend waren met het gezin en dat niemand ingegrepen had. Langzaam groeide het besef dat mensen weliswaar gelijk waren voor de wet, dus in rechtsstatelijke zin, maar dat ze in verzorgingsstatelijke zin (binnen hun sociale context) van elkaar verschilden. En dat voorzieningen die gebaseerd waren op de grootste gemene deler bij veel individuele problemen niet aansloten. Belangrijker, dat het leveren van zorg en hulp op maat door rijksuitvoeringsinstellingen en de Rijksoverheid vrijwel niet mogelijk was. Daarvoor is de schaal te groot. De financiële crisis dwong tot ingrijpen in de verzorgingsstatelijke financiën. Daarnaast stonden de gemeenten klaar om nieuwe taken op te pakken. Zij kenden hun inwoners, zo heette het, en dus konden ze beter op maat en integraal werken. Vanaf 2005 en 2007 konden ze aan de slag met de Wet werk en bijstand en de Wmo. In 2015 kwamen daar de Jeugdwet, de nieuwe Wmo en de Particpatiewet bij. Maar daar bleef het niet bij.

Het leveren van zorg en hulp op maat moest ook goedkoper kunnen. Naast nieuwe taken en wetten kregen gemeenten dus ook een bezuinigingsopgave te verwerken die vrijwel direct als budgetkorting werd ingeboekt door het Rijk.

Verstoken van maatwerk

Nu, drie jaar verder, is de vraag hoe het ervoor staat. In het sociaal hospitaal helpt het Instituut voor Publieke Waarden zo’n 200-300 huishoudens per jaar die vastlopen in bureaucratie. ‘Multiprobleemgezinnen’, noemen beleidsmakers ze vaak. Het zijn in ieder geval gezinnen die volstrekt het overzicht kwijt zijn in het moeras van problemen en oplossingen waar ze in verzeild zijn geraakt. Of het nu gaat om een mevrouw die naar een verpleeghuis moest, terwijl ze prima thuis kon wonen maar de eigen bijdrage voor de dagbesteding waar ze ook zorg kon krijgen niet kon betalen, of de moeder met vijf kinderen die vanwege een huurschuld op straat wordt gezet (er waren al vijf crisispleegzorgplekken geregeld en een plek in de vrouwenopvang voor moeder). Het positieve nieuws is dat alle oplossingen die we ontwikkelen binnen de wet vallen. De decentralisatiewetten bieden erg veel ruimte. Binnen een middag regelden we de huurschuld van de moeder met vijf kinderen, waardoor ze thuis konden blijven wonen. De mevrouw in het verpleeghuis kon weer terug naar huis. De gemeente hoefde de eigen bijdrage voor de dagbesteding niet te innen. Het mindere nieuws is dat er nog steeds mensen van kwalitatief hoogwaardig maatwerk verstoken blijven. Daarvoor zie ik een aantal oorzaken:

  1. De decentralisaties in het sociale domein vormen een ongekend grote operatie in de geschiedenis van onze verzorgingsstaat. Deze operatie heeft consequenties voor financieringsmodellen, datasystemen, organisatievormen en organisatiecultuur. En dat allemaal tegelijk. Ik schat dat die ontwikkeling nog minimaal tien jaar in beslag neemt. De verzorgingsstaat van de toekomst is niet zomaar af.
  2. Gemeenten gaan over veel, maar nog lang niet over alles. Volkshuisvesting bijvoorbeeld, of geestelijke gezondheidszorg voor volwassen. Daarnaast zijn ze bij schulden vaak afhankelijk van schuldeisers, waaronder de Rijksoverheid, die niet altijd meewerken. Dat compromitteert de regiefunctie. Zeker omdat we weten dat het meest voorkomende probleem van gezinnen die wijkteams bezoeken een palet aan huisvestings- en financiële problemen betreft.
  3. Rechtmatigheid is nog steeds een dominante waarde. De decentralisatiewetten mogen in formele zin veel ruimte bieden; in werkafspraken, beleidsregels en andere productiemechanismen zit nog veel starheid. Zorgaanbieders die van gemeenten ruimte krijgen om zelf in te schatten hoeveel hulp iemand nodig heeft en die hun medewerkers vervolgens instrueren om van ‘gemiddeld twee uur uit te gaan’, zijn geen uitzondering.
  4. Integraal werken is weliswaar een veelgehoorde doelstelling, maar de meeste gemeenteraden verdelen de brede doeluitkering ‘sociaal domein’ (waar gemeenten de decentralisatiewetten mee moeten financieren) op een oude manier. Dat houdt in: verschillende wetten, verschillende budgetten en dus verschillende verantwoordingsmechanismen, controles en verantwoordingssystematiek. Het kan dus zijn dat een wijkteamlid ‘integraal’ moet werken, maar wel met drie gemeentelijke wetten (Participatiewet, Jeugdwet, Wmo, Zorgverzekeringswet, de Wet langdurige zorg en de Wet passend toewijzen) te maken krijgt. Dan kost maatwerk maken veel tijd.

 

Drie niveaus van ongelijkheid

Door deze meer technische oorzaken heen loopt een morele discussie: willen we mensen gelijk behandelen of de verschillen tussen mensen leidend laten zijn? De ongelijkheid die ik waarneem, speelt op verschillende niveaus:

  1. Tussen steden, omdat steden de voorzieningen die voortvloeien uit de wetgeving anders invullen.
  2. Tussen mensen binnen steden, omdat verschillende professionals verschillende werkwijzen hebben.
  3. Tussen individuen en doelgroepen: dakloze jongeren, dakloze volwassenen, mensen die niet kunnen lezen en schrijven en moeite hebben met ict.

 

Het is de vraag in welke mate die ongelijkheid te billijken is. De verschillen tussen steden zijn evident, maar net zo zeer buiten het sociale domein. Een huis in Stadskanaal is goedkoper dan een huis in Amsterdam. Wie in een stad met een academisch ziekenhuis woont, is in het voordeel ten opzichte van iemand die daar anderhalf uur voor moet reizen. Salarissen verschillen per stad, net als de kwaliteit van scholen. Bovendien zien we gemengde verschillen. Sommige steden zijn ruimhartiger op de Wmo, anderen op de Participatiewet. Dat hangt samen met politieke verschillen per stad en dus met lokale democratie. Dat lijkt mij een goede ontwikkeling. Mensen kunnen lokale keuzes van de gemeenteraad meer dan ooit lokaal beïnvloeden, juist dankzij de decentralisaties; alleen al vanwege het feit dat die gemeenteraad maar ruimte heeft en meer verantwoordelijkheden dan voor 2015. Lokale democratie gaat nu echt ergens over.

"De morele discussie draait om de vraag: willen we mensen gelijk behandelen of de verschillen tussen mensen leidend laten zijn?"

 

Verschillen tussen mensen binnen steden lijken mij legitiem. Mensen verschillen van elkaar, en een goede kwaliteit van dienst- en hulpverlening betekent ook dat we die verschillen moeten incorporeren. En belangrijker: dat we ze moeten legitimeren. Het gaat immers om publiek geld. Waarom krijgt persoon A wel hulp bij zijn huurschuld en persoon B niet? En daar schuurt het. Het ontbreekt vooralsnog aan methoden om die verschillen zinvol uit te leggen. Dan lopen we het risico dat maatwerk willekeur wordt. Oftewel: willekeur is niet- gelegitimeerd maatwerk. Waar we in het verleden professionals trainden in het volgen van flow-charts, werkafspraken en checklists (het gelijk maken van ongelijke gevallen), hebben professionals en gemeenten behoefte aan instrumenten om verschillen zinvol inzichtelijk te maken. Ook rechters die oordeelden over Wmo-rechtzaken wezen daar keer op keer op: u heeft geen recht op een traplift, maar wel op een zorgvuldige afweging.

De verschillen die ontstaan tussen mensen met meerdere problemen en anderen zijn zorgwekkend, en soms merkwaardig. Al in augustus 2016 stelde een rechter in Delft dat gemeenten daklozen eerst moeten opvangen, dan pas kijken in welke regio zo thuis horen, om dan vervolgens een plek voor ze te regelen. En ze pas zorg te ontzeggen wanneer die nieuwe plek geregeld was. Toch is dat nog lang geen standaard. Daarnaast bestaat er een groep van zeer kwetsbare jongeren van 16 tot en met 23 jaar. Immers, zodra ze 18 worden, vallen ze buiten de Jeugdwet. Hier wreekt zich ook het gebrek aan concrete instrumenten. Het wettelijk kader is ruim genoeg om deze jongeren hulp te bieden, maar niet dwingend genoeg voor gemeenten en aanbieders om dat ook te doen. Het doel van de decentralisaties was immers ook om gemeenten ruimte te bieden. Wel zien we gemeenten steeds vaker oplossingen ontwikkelen.

Kortom, de decentralisaties lopen nog niet vlekkeloos. Weinig mensen hadden die verwachting. De vraag is wat er beter kan. Meer toezicht? Meer terugbrengen naar het Rijk? Meer dwingende wettelijk kaders vanuit het Rijk? Nog meer bureaucratie om de negatieve effecten van bureaucratie te bestrijden? Nog meer centralisatie om de gevolgen van decentralisatie te bestrijden? Dat lijkt mij de verkeerde weg. Ook binnen de domeinen die nog wel onder het Rijk vallen, zoals het UWV, de Sociale Verzekeringsbank, het CAK en de Belastingdienst, verloopt een en ander immers niet vlekkeloos. Bovendien zal recentralisatie leiden tot nog meer regels, nog meer wetten, nog meer bureaucratie, en nog omvangrijkere anonieme ict-systemen die weer ten koste gaan van mensen die de systeemwereld nu ook al niet begrijpen.

Rust in de tent

Wat dan wel? Doordecentraliseren kan een optie zijn, op de terreinen huisvesting, geestelijke gezondheidszorg voor volwassen en inkomstenbelasting. Mensen met meerdere problemen zijn uiteindelijk het slachtoffer van oplossingen die aan verschillende financieringsstromen en verschillende bureaucratische systemen gekoppeld zijn. Hoe meer de gemeente daar regie over kan voeren, des te eenvoudiger maatwerk wordt (en dit maatwerk te legitimeren is). Maar gezien bovenstaande is het daar nog veel te vroeg voor.

"Hoe meer de gemeenten regie kunnen voeren over de verschillende bureaucratische systemen, des te eenvoudiger maatwerk wordt en dit maatwerk te legitimeren is."

 

Rust is dan ook het devies. Gemeenten zijn vol in ontwikkeling, in veel gevallen samen met zorgverzekeraars, woningbouwcorporaties en zorgaanbieders. Nieuwe decentralisaties of recentralisaties verstoren die ontwikkeling. Bovendien hebben we zoals gezegd geen enkele garantie dat het Rijk het beter kan. Wat we nodig hebben, is rust in de tent. De ontwikkeling die sinds de Tweede Wereldoorlog dominant is, namelijk gestandaardiseerde bureaucratieën die op basis van rechtmatigheid en standaarden een gefingeerde gelijkheid produceerden, draaien we niet in drie jaar om. Daar is minimaal tien jaar voor nodig. Rust om te ontwikkelen dus. Wat mij betreft mogen de volgende vragen niet op die ontwikkelagenda ontbreken:

  • Hoe legitimeer je maatwerk?
  • Hoe voorkom je dat groepen systematisch worden uitgesloten?
  • Hoe kunnen gemeenten intensiever van elkaar leren?

 

En laten we tot slot Max Weber niet vergeten. Deze Duitse socioloog en econoom zag bureaucratie vooral als cultuurvorm. Mensen vragen om regels en wetten. Waar we bang zijn dat anderen beter behandeld worden, leidt dat tot perverse bureaucratie. En juist die angst is veel Nederlanders niet vreemd. Waar dit angst betreft voor een slechter behandeling van anderen, ligt een inclusieve samenleving in het verschiet. Maar daar is eveneens het besef voor nodig dat rechtvaardigheid ook schuilt in het behandelen van mensen op basis van hun verschillen, in plaats van het nastreven van gelijke behandeling. Met dank aan Aristoteles.

 

Dit artikel staat in het zomernummer van tijdschrift de Helling. Klik hier om je te abonneren.

Publicist en medeoprichter van het Instituut voor Publieke Waarden.
Alle artikelen