Gemeenteraadsverkiezingen na vier jaar dualisme

Winst en verlies

Dualisering van het gemeentebestuur moest de politieke verhoudingen verduidelijken, en op die manier, zo hoopte men, de betrokkenheid van burgers vergroten. De operatie heeft bestuurders, raadsleden en ambtenaren flink bezig gehouden, maar de burger lijkt er niet veel mee te zijn opgeschoten.

Tenzij u beroepsmatig of politiek veel met lokaal bestuur van doen heeft, is de kans groot dat de belangrijkste bestuurlijke vernieuwing in Nederland van de laatste dertig jaar – sommigen zullen zeggen sinds de Tweede Wereldoorlog – grotendeels aan u voorbij is gegaan. Aan deze vernieuwing, de dualisering van het gemeentebestuur, heeft de Helling in het voorjaarsnummer (nr. 1) van 2000 voor het laatst aandacht besteed. Toen ging het nog over de voorstellen van de Commissie Elzinga voor invoering ervan. Na de raadsverkiezingen van maart 2002 werd de Wet dualisering van het gemeentebestuur van kracht. U hebt dus bijna vier jaar de tijd gehad om vertrouwd te raken met termen als vernieuwingsimpuls, raadsgriffier, rekenkamerfunctie, burgerinitiatief, raadsprogramma of kaderstellende rol van de raad. Valt dat tegen? Eén troost, u bent de enige niet. Hèt nieuws- en vakblad voor lokaal en regionaal bestuur, Binnenlands Bestuur, vatte dit voorjaar de conclusies van een onderzoek naar de effecten van dualisering voor burgers samen onder de kop: “Dualisme ontaardt in navelstaren” en de eerste regels waren: “In het gemeentehuis is iedereen erg druk met dualisme, maar de buitenwereld merkt er weinig van.Voor burgers heeft het dualisme weinig betekenis. Als er al veranderingen worden waargenomen zijn dat volgens burgers verslechteringen …”

Even vooraf: dat zegt niet alleen iets over dualisme. Het zegt vooral iets over de gemeente als democratisch politiek systeem. Vooral dat deel van de politieke elite dat direct betrokken is bij lokaal bestuur houdt graag het rozige beeld in stand van de lokale democratie als wieg voor democratisch burgerschap, als bestuur dat het dichtst bij de mensen staat, als ‘politiek waar de burgers nog sterk bij betrokken zijn’. Dit, wil men maar zeggen, in sterke tegenstelling met de ‘Haagse politiek waar de burger juist zo de buik vol van heeft’. Hoe spijtig ook voor lokaal bestuurders en kleinschaligheidsadepten, alle onderzoek en alle evidentie wijst op het tegendeel – zie de relatief lage opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen, de onbekendheid van raadsleden en wethouders bij hun eigen burgers en de onwetendheid van inwoners over de grote politieke issues in hun eigen gemeente. Voor grondig empirisch onderzoek naar betrokkenheid van burgers bij lokale politiek verwijs ik naar Peter Castenmillers proefschrift De levende werkzaamheid. Politieke betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur (VNG-uitgeverij, 2001). Enkele op dat onderzoek gebaseerde stellingen bij deze dissertatie zijn hier van belang. Bijvoorbeeld: “1. Ten onrechte wordt in het publieke debat politieke participatie als een synoniem voor politieke betrokkenheid gehanteerd.” En “2. Bestuurlijke vernieuwing die zich louter richt op het functioneren van het bestuur, zal de betrokkenheid van burgers bij lokale politiek niet vergroten.” Maar vooral: “6. Geklaag van lokale politici over lege publieke tribunes doet vermoeden dat zij een volle tribune beschouwen als een blijk van waardering. Een volle tribune is echter bijna altijd een teken van ontevredenheid over door de raad voorgenomen besluitvorming.”

Conflict

Kiezersonderzoekers en politicologen spreken van gemeenteraadsverkiezingen als second order verkiezingen. Een kenmerk daarvan is dat de meeste kiezers wat frivoler met hun stem omspringen dan bij verkiezingen die ze belangrijker vinden, zoals die voor de Tweede Kamer. Veel kiezers gebruiken second order verkiezingen om een signaal af te geven aan het landsbestuur: ‘Denk erom, we kunnen je electoraal straffen als je het niet beter doet’. Ook de aanhang van de grote landelijke partijen maakt dan makkelijk een sprong naar links of rechts of probeert eens wat met een lokale lijst. Onder meer daarom is spreiding van gemeenteraadsverkiezingen, waarvoor onlangs weer werd gepleit door de Vereniging van Griffiers (raadsgriffiers zijn ambtelijke ondersteuners van de gemeenteraad), zo’n slecht idee. Kiezers verliezen immers een mogelijkheid om de eigen partij of de regering een por te geven. Dat zal resulteren in een nog veel lagere opkomst en verdere marginalisering van gemeentepolitiek. Landelijke en lokale politiek hangen op veel manieren samen en het is goed om iets van die samenhang in landelijke gemeenteraadsverkiezingen vast te houden. Waarom zouden kiezers het voorstel van Zalm om het gebruikersdeel van de OZB af te schaffen, en daarmee een aanslag te plegen op de autonomie van gemeenten, bij gemeenteraadsverkiezingen niet mogen afstraffen dan wel belonen?     

Burgers vinden de gemeente belangrijk als leverancier van noodzakelijke en gewenste diensten: informatie over hun woonomgeving, verstrekker van benodigde papieren en vergunningen, onderhouder van de openbare ruimte en vuilophaler. Waar de gemeente wordt gewaardeerd, is dat juist om haar a-politieke functies, net zoals de burgemeester gekend en gewaardeerd wordt om zijn a-politieke rol. Als zich in een gemeente (en dus niet alleen binnen het gemeentebestuur) politieke conflicten voordoen over belangrijke keuzen en burgers in het geweer komen om plannen tegen te houden of iets voor elkaar te krijgen, dan gaat het ze om hun zaak, niet om uiting te geven aan hun ‘diepe betrokkenheid bij lokale democratie’. Politieke conflicten in een gemeente leiden eerder tot minder dan tot meer betrokkenheid. Voor burgers zijn die conflicten een signaal dat zij voor hun belangen kennelijk niet (meer) op de gemeente kunnen rekenen, maar dat ze voor zichzelf moeten opkomen. Het gaat bijna alle mensen nu eenmaal om de knikkers, niet om het besluitvormingsspel. In het geweer komen om je eigen belangen te verdedigen heeft niets te maken met wat gewoonlijk onder betrokkenheid verstaan wordt.

Veertigduizend besluiten

Voor politieke elites en veel anderen die wel sterk politiek betrokken zijn, is dit moeilijk te verteren. Landelijke partijen zijn voor hun voeding (nieuwe leden, bestuurlijk ervaren kader, netwerken) sterk afhankelijk van hun lokale afdelingen. Bovendien demonstreren landelijke politici graag hun vernieuwingsdrang door vooral elders – in dit geval lokaal – met bestuur te experimenteren. Ze vinden ‘dat de burger iets te kiezen moet hebben’ in de lokale politiek en dat politieke partijen ‘zich moeten profileren’. Ze zijn ervan overtuigd – in weerwil van alle evidentie – dat politisering van het lokaal bestuur tot meer waardering ervan zal leiden. Dat was dan ook de inzet van de dualisering, naast de behoefte om de gegroeide bestuurlijke praktijk staatsrechtelijk vast te leggen. De raad was immers al lang alleen nog in naam hoofd van de gemeente. In feite werd de gemeente bestuurd door het college; de raad stuurde hooguit incidenteel en controleerde, en menig raad zelfs dat alleen marginaal.

Ter opfrissing van het geheugen: dualisering is bedoeld om taken en bevoegdheden van raad en college te ‘ontvlechten’ Het college bestuurt en voert medebewindstaken uit. De raad stelt beleidskaders vast, de grote lijnen waarbinnen het bestuur plaatsvindt; controleert of het bestuur zich daaraan houdt en maakt meer werk van zijn volksvertegenwoordigende rol. En dat moet betrokkenheid en deelname van burgers vergroten, zo is de onuitgesproken hoop.

In het genoemde nummer van de Helling bleek eerder onze scepsis over de werkbaarheid van de typische staatsrechtelijke tekentafel-wijsheden over de scheiding van bestuur en beleid. We veronderstelden toen ook dat de gemeenteraad het gevaar liep om in de bestuurlijke marge terecht te komen. De vraagtekens bij de strikte scheiding van bestuurstaken (voor het college) en kaderstellend beleid maken (voor de raad) blijken terecht. Bijna vier jaar na invoering van de dualisering zijn er tal van aanwijzingen dat die taakverdeling nog steeds problemen geeft. Veel gemeenteraden kampen met de vraag hoe zij, naast gebruik van grote en grove instrumenten als programmabegrotingen en bestemmingsplannen, voor tientallen beleidsgebieden kaders moeten vaststellen.

Bestuurskundige en raadslid in Delft (toevallig voor GroenLinks) Saskia Bolten deed onderzoek naar die kaderstellende rol van de raad. Ze begrijpt heel goed dat een raad in gebreke moet blijven. “Het ambtelijk apparaat in Delft bijvoorbeeld neemt jaarlijks veertigduizend besluiten, het college van B&W vierduizend en de raad vierhonderd. Bij dergelijke aantallen kan een raad het niet behappen om goed kaders te stellen. (... ) daar komt bij dat raadsleden parttimers zijn en lang niet alle benodigde informatie hebben. De raad kan richting proberen te geven aan het collegebeleid, daarmee houdt het wel op.” (VNG-magazine 15 juli 2005)    

Raden mogen dan misschien veel moeite hebben met die kaderstellende rol, de verwachting dat ze bestuurlijk veel invloed zouden verliezen, is vooralsnog niet uitgekomen. Integendeel. Uit het wettelijk verplichte evaluatie-onderzoek naar de werking van de Wet dualisering gemeentebestuur, uitgevoerd door Berenschot in 2004, bleek dat de een meerderheid van raadsleden en ambtelijk ondersteuners van de raad, de raadsgriffiers, overwegend positief zijn over de effecten van de dualisering. De afstand tussen de raad en het college is vergroot en dat heeft, menen zij, de raad onafhankelijker gemaakt van het college en daarmee ook zijn invloed op het college vergroot. De prijs daarvoor, nog steeds volgens dit evaluatie-onderzoek, was een vermindering van de politieke stabiliteit van het gemeentebestuur. Misschien verklaart dit de toename van conflicten tussen raad en college en het relatief grote aantal wethouders en burgemeesters dat de afgelopen drie jaar het veld heeft moeten ruimen, dan wel serieus in de problemen kwam.

Profileren

Grote winnaars van het dualiseringspel zijn de raadsgriffiers. Hun nieuwe functie kunnen zij in hoge mate zelf invullen en hun positie in het gemeentebestuur is hoe dan ook potentieel invloedrijk. De grote verliezers, en dus ook het meest negatief over de gevolgen van de dualisering, zijn de wethouders. Zij zijn hun oude positie en steun in hun fractie kwijt, ze hebben geen bijna-monopolie meer op informatie naar hun raadscommissie, ze zijn vaak in onzekerheid over de steun die ze in de raad krijgen voor hun plannen en bestuurlijke besluiten. De uiterste technocratische consequentie van de scheiding tussen bestuur en kaderstelling voor de positie van wethouders, werd onlangs getrokken door de raad van het Friese Littenseradiel. Die diende een initiatiefvoorstel in om voortaan wethouders te laten werven en benoemen, volkomen ongeacht hun band met een partij, door een selectiecommissie uit de raad, de griffier en de burgemeester. “We hebben capabele bestuurders nodig. Hun politieke voorkeur moet van ondergeschikt belang zijn.” (Lokaal Bestuur, november 2005)

Burgemeesters lijken in het algemeen iets positiever maar ook hun positie is moeilijker geworden. Een burgmeester vat dat in Binnenland Bestuur treffend samen: ‘Er zit een ongelooflijke weeffout in de wet op het duaal bestuur. Want hoe kan ik nu en voorzitter zijn van het college en voorzitter van de raad? Stel je eens voor dat Balkenende ook voorzitter van de Tweede Kamer zou zijn. Ik wil niet al te pretentieus overkomen, maar door het dualisme is de burgemeester een soort lokale regeringsleider geworden. Hij kan zich nu veel beter profileren. Ik vind dat prima. Maar op het moment dat ik een duidelijk standpunt inneem, wordt ik direct in de raad afgeschoten.(…) Ik vind daarom dat de wet zo snel mogelijk moet worden veranderd zodat de raad een eigen voorzitter kan krijgen.’      

Spannend

Gevolgen van beleid worden wel ingedeeld in gewenst en ongewenst, en in bedoeld en onbedoeld. Tot de gewenste en bedoelde effecten van dualisering kunnen we zeker de impuls rekenen die ze heeft gegeven aan het zelfvertrouwen van veel gemeenteraden. Dat blijkt zowel uit die veelal wat kritischer houding tegenover het college, maar ook uit de experimenten die een aantal gemeenteraden zijn begonnen met hun werkwijze. Sommige raden van grotere gemeenten, Almere met ‘de politieke markt’ voorop, hebben een geheel nieuwe manier van vergaderen ontwikkeld. Commissievergaderingen, die toch al niet meer worden geleid door wethouders, zijn vaak afgeschaft. In wekelijkse, open en laagdrempelige bijeenkomsten in het gemeentehuis wordt de mogelijkheid tot informele ontmoetingen tussen burgers, raadsleden en wethouders gecombineerd met thematische voorvergaderingen waarin ook burgers spreekrecht hebben en met als afsluiting een plenaire, formele raadsvergadering.

Veel gemeenten hebben ook het recht van burgerinitiatief ingevoerd. Burgers krijgen daarmee de mogelijkheid om een onderwerp voor de raad te agenderen, dus ook om de raad te dwingen zich over een burgerplan of voorstel uit te spreken. Sommige raden hebben een raadsspreekuur ingesteld of vergaderen afwisselend in verschillende wijken of kernen. Natuurlijk hadden dit soort experimenten op zich ook zonder zo’n structuurverandering kunnen worden uitgevoerd. Het is alleen niet gebeurd. Gemeentebesturen hadden kennelijk zo’n krachtige, externe prikkel nodig om tot nieuwe werkwijzen te komen. Kennelijk is dat deel van Elzinga’s hoop: structuurverandering moet leiden tot cultuuromslag, in een aantal gemeenten gelukt. Spannend om te volgen of in maart die externe, ‘burgergerichte’ opstelling van een aantal gemeenten, ook tot een hogere opkomst bij de raadsverkiezingen leidt.

De voortekenen zijn niet erg bemoedigend. Eerder dit jaar verscheen een verslag van het onderzoek Effecten van dualisering voor burgers: Beweging naar buiten? als derde jaarbericht van de begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls. Daaruit blijkt dat burgers van gemeenten die experimenteren met dergelijke democratische vernieuwingen, iets vaker tevreden zijn over de lokale democratie en wat meer betrokken zijn bij plaatselijke politiek dan burgers van gemeenten die zulke experimenten (nog) niet zijn begonnen. Het verschil is echter klein en het algemene beeld is dat burgers na de invoering van het lokale dualisme eerder een verslechtering dan verbetering van hun gemeentebestuur constateren. Zo vindt bijna 20 procent van de burgers dat responsiviteit en toegankelijkheid van de lokale politiek na 2002 is afgenomen, terwijl maar iets meer dan 6 procent een verbetering ziet. Ruim 20 procent rapporteert dat de eigen politieke betrokkenheid bij het lokaal bestuur in de laatste jaren is afgenomen, terwijl maar 6 procent daarin een toename ziet. Nu is het een terechte vraag in hoeverre de dualisering hier debet aan is. Er is immers in deze periode wel meer gebeurd dat een teruglopend enthousiasme voor politiek kan verklaren, maar geholpen heeft die dualisering evident niet.

Depolitisering

Dat geringe effect op betrokkenheid van burgers, zelfs in sterk burgergerichte gemeenten, zal vernieuwingsgezinden tegenvallen. Maar op tenminste drie andere punten baren de effecten van bijna vier jaar dualisering meer zorgen. Ten eerste lijkt de centrale positie van raadsgriffiers sommigen van hen naar het hoofd te stijgen. Dat geldt zeker voor gemeenten waar de raad gekozen heeft voor een sterke griffie. Onlangs gaf de voorzitter van de Vereniging van Griffiers daarvan een staaltje weg. Op het derde congres van zijn club betoogde hij dat griffiers de taak hebben ervoor te zorgen dat de profielen van raadsleden beter aansluiten bij de behoeften en de wensen van de kiezers. “Zodat het niet meer gaat om kennis en ervaringen, maar om deugden en vaardigheden. Deugden als wijsheid, rechtvaardigheid en moed; vaardigheden als vragen kunnen stellen, kunnen luisteren en niet bang zijn om verantwoording af te leggen.” Bovendien zou het goed zijn, liet hij de Vereniging weten, om het aantal raadsleden uit te breiden, bijvoorbeeld door steunfractieleden of lijstopvolgers de bevoegdheden van een gekozen raadslid te geven, met een vergoeding. Tenslotte moeten de collega-griffiers “ervoor zorgen dat het debat in de raad weer ergens echt over gaat. Nu is er vaak sprake van een rituele dans, bedoeld voor publiek en media. Griffiers kunnen dat veranderen door ‘voorkoken’ te ontmoedigen en door ervoor te zorgen dat het niet meer gaat over punten en komma’s, maar over de echte problemen en de aanpak daarvan.” (VNG-magazine van 14 oktober 2005.) Afgezien van die voorgekookte punten en komma’s: zijn er in uw gemeente griffier-verkiezingen geweest? Hebt u zich als kiezer kunnen uitspreken over welke kandidaat-griffier het beste zicht had op de echte problemen en hun aanpak? Ambtelijk ondersteuners die de gekozen volksvertegenwoordigers gaan sturen: we mogen hopen dat gemeenteraden en griffiers zo’n ondemocratische ontwikkeling zelf corrigeren. 

Ten tweede blijkt dat een aantal gemeenteraden de neiging te hebben om zich als geheel, tegenover het college, te profileren. Zij doen dat bijvoorbeeld door een eigen politiek raadsprogramma te maken dat tegenover het collegeprogramma wordt gezet. Dat is een invulling van het kaders stellen: de fracties komen onderling een politiek programma overeen, desnoods met wisselende meerderheden. Zo kan de raad zich als orgaan krachtig profileren tegenover het college. Het gevaar is duidelijk: de tegenstellingen tussen de fracties kunnen voor burgers zo wel eens minder duidelijk worden. Kiezers stemmen nu eenmaal niet op een raad maar op een partij. Dualisering leidt dan tot minder in plaats van tot meer partijprofilering. Waar onvruchtbare tegenstellingen tussen college- en oppositiepartijen plaats maken voor loopgravenoorlogen tussen raad en college zijn we niet veel opgeschoten.

Ten derde blijkt uit het onderzoek naar externe effecten dat organisaties en burgers die bij de gemeente iets voor elkaar willen krijgen, het aanmerkelijk lastiger hebben gekregen. Konden ze in het pre-dualisme tijdperk direct zaken doen met de wethouder en de juiste ambtenaren, nu moeten ze ook nog eens langs de gemeenteraad. Het lobby-kanaal is een lobby-labyrint geworden. Het effectenonderzoek concludeert: “Het collegebeleid waarop de ene organisatie meende te kunnen rekenen, kan in een raadsvergadering na druk vanaf de publieke tribune gemakkelijk in het voordeel van een andere organisatie worden gewijzigd. Dit geeft organisaties wel eens het gevoel overgeleverd te zijn aan de politieke waan van de dag. Zoals een directeur van een woningbouwcorporatie het verwoordde: ‘De raad stuurt niet op visie, maar op wie het best lobbyt’.”

Lakmoesproef

Als verkiezingsopkomst een indicatie is voor politieke betrokkenheid dan zal de verkiezingsdag van maart 2006 laten zien of het dualisme inderdaad vooral een intern-bestuurlijke operatie is gebleven. Hebben de afgelopen vier jaar lokale bestuurders, ambtenaren en raadsleden voornamelijk elkaar bezig gehouden? Of zullen burgers zich uiteindelijk toch meer betrokken tonen dan het onderzoek naar externe effecten doet verwachten?

Veel kiezers zullen in maart de eerste gevolgen hebben ondervonden van de nieuwe zorgverzekeringswet en het is niet onmogelijk dat dit hun kiesgedrag beïnvloedt.

Op iets langere termijn zal de invoering van de Wet op de maatschappelijke ondersteuning (Wmo) – die voorziet in de decentralisatie van veel welzijns- en zorgtaken en die naar verwachting in juli 2006 zal worden ingevoerd – een lakmoesproef zijn voor de houdbaarheid van de dualistische taakverdeling tussen college en raad, dus van het onderscheid tussen besturen en beleid maken. Kunnen gemeenteraden straks beleidskaders vaststellen op zo’n zeven of acht beleidsterreinen, van zorg voor hulpbehoevende ouderen tot begeleiding van problematische jongeren en hun ouders, van zorg en hulp voor chronisch zieken en gehandicapten tot ondersteunen van mantelzorgers en vrijwilligers en van zorg voor mensen met chronisch psychische problemen tot het vaststellen van beleid voor indicatiestelling? Kunnen colleges de Wmo uitvoeren, met ongetwijfeld te krappe budgetten, veelal een gebrek aan expertise en veel beperkende rijksregels? Hoe die majeure afschuifoperatie van probleembeleid door de landelijke overheid uitpakt, bepaalt straks de betrokkenheid van burgers bij lokaal bestuur aanzienlijk sterker dan de vraag of het burgerinitiatief dan wel de rekenkamerfunctie goed geregeld zijn.

Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Politicoloog en auteur. Werkte bij het Instituut voor Publiek en Politiek en ProDemos.
Alle artikelen