Oorlog met een menselijk gezicht?

Vandaag de dag krijgt men wel eens de indruk dat het internationale recht er vooral is om individuen te beschermen, maar historisch gezien was het Handvest het resultaat van een verdrag tussen staten ten behoeve van het vestigen van een vreedzame orde tussen staten.

In artikel 28 van de Universele Verklaring van de rechten van de mens uit 1948 staat te lezen: “Een ieder heeft recht op het bestaan van een zodanige maatschappelijke en internationale orde, dat de rechten en vrijheden, in deze Verklaring genoemd, daarin ten volle kunnen worden verwezenlijkt”. Dat is een krachtige bewering. De rechten en de vrijheden van de Universele Verklaring vragen dus niet enkel om een bepaalde nationale ordening, maar blijkbaar ook om internationale orde die het bestaan van nationale ordeningen garandeert waarbinnen die rechten en vrijheden gewaarborgd zijn. Er is dus een mensenrecht op een bepaalde institutionele internationale orde. Ook de preambule van de Universele Verklaring spreekt over rechten die aan alle leden van de mensengemeenschap toekomen, waarmee de idee van een bepaalde internationale rechtsorde wordt ingeroepen waarvan alle mensen ‘lid’ zijn. Daarentegen zijn de welbepaalde verplichtingen die staten hebben ten opzichte van de burgers van andere staten op grond van de tekst van de Universele Verklaring tamelijk beperkt, namelijk om hen asiel te verlenen als ze vervolgd worden (art. 14) en om internationaal samen te werken om de economische, sociale en culturele rechten van alle wereldburgers te verwezenlijken (art. 22).

Laatste utopie

De krachtige taal van Artikel 28 staat niet in verhouding met de bescheiden aanspraken die burgers op grond van diezelfde Verklaring op andere staten mogen maken. Daarom wordt wel de vraag gesteld of de verplichtingen die op staten rusten vanwege Artikel 28 niet veel verder gaan dan hetgeen in de Artikelen 14 en 22 staat genoemd. Hebben staten, individueel of in collectief verband en uit naam van de internationale orde, niet met name de plicht om op te treden wanneer centrale mensenrechten, zoals het recht op leven of het recht om gevrijwaard te zijn van marteling, in een bepaalde staat geschonden worden? Met andere woorden, volgt niet uit Artikel 28 dat mensen binnen de ene staat een recht hebben op bescherming van hun (centrale) rechten door een andere staat of door andere staten wanneer hun eigen staat die rechten schendt, zelfs als dat in bepaalde gevallen vraagt om een militair ingrijpen?

Dat is in een notendop het vraagstuk van de humanitaire interventie. Een dergelijke interventie zou dan een gevolg zijn van een responsibility to protect, zoals dat tegenwoordig heet. Uiteraard moet een ingrijpen van buitenaf in eerste instantie de vorm aannemen van diplomatieke en economische druk, maar in het uiterste geval mag, zo luidt de redenering, militair geweld tegen staten die op ernstige wijze de mensenrechten schenden, niet worden uitgesloten. Er zou dan sprake zijn van een gerechtvaardigde oorlog ter wille van het stoppen van schendingen van centrale mensenrechten.

Een dergelijke redenering verdraagt zich evenwel slecht met de letter van het Handvest van de Verenigde Naties. Want daarin staat het verbod om oorlog te voeren juist centraal. Art. 2 lid 4 zegt: “In hun internationale betrekkingen onthouden alle Leden zich van bedreiging met of het gebruik van geweld tegen de territoriale integriteit of de politieke onafhankelijkheid van een staat, en van elke andere handelwijze die onverenigbaar is met de doelstellingen van de Verenigde Naties”. En art. 2 lid 7 voegt daaraan toe: “Geen enkele bepaling van dit Handvest geeft de Verenigde Naties de bevoegdheid tussenbeide te komen in aangelegenheden die wezenlijk onder de nationale rechtsmacht van een staat vallen (..)”. Dat die bepalingen zo zijn opgenomen, is niet verwonderlijk. Vandaag de dag krijgt men wel eens de indruk dat het internationale recht er vooral is om individuen te beschermen, maar historisch gezien was het Handvest het resultaat van een verdrag tussen staten ten behoeve van het vestigen van een vreedzame orde tussen staten. Dat werd aan het einde van de Tweede Wereldoorlog als echte prioriteit ervaren. En dat betekende dat de gronden om een oorlog te mogen voeren tot een absoluut minimum zouden worden beperkt. Aan het feit dat er binnen het kader van de totstandkoming van de internationale rechtsorde van de Verenigde Naties ook nog een Universele Verklaring van de mensenrechten tot stand kwam, wordt vandaag de dag meer waarde gehecht dan indertijd. Maar dat komt omdat de mensenrechten zich inmiddels, min of meer toevallig, hebben ontwikkeld tot de laatste utopie, zoals Samuel Moyn in een recente monografie betoogt. De Organisatie van de Verenigde Naties wilde vooral een orde instellen die de oorlog zou beteugelen. Dat doel zou alleen maar bereikt kunnen worden wanneer, zoals gezegd, de gronden voor een oorlog tot een absoluut minimum beperkt zouden zijn. Daarom staat de waarde van het wederzijds respect van staten voor elkaars recht op zelfbeschikking bovenaan en werd er een lichaam in het leven geroepen om die veiligheid van staten te garanderen, te weten de Veiligheidsraad.

Geweldverbod

In principiële zin heeft die Raad het monopolie op internationale machtsuitoefening, of technisch gezegd op dwangmaatregelen. Aldus voorziet het Handvest in zijn hoofdstuk VII niet alleen in maatregelen met betrekking tot bedreigingen van de vrede, vredesbreuk en daden van agressie, maar bepaalt dat hoofdstuk ook wie tot de constatering ervan bevoegd is. Daarom luidt Art. 39: “De Veiligheidsraad bepaalt (cursivering toegevoegd) of er sprake is van een bedreiging van de vrede, vredesbreuk of daad van agressie, en doet aanbevelingen, of beslist welke maatregelen er zullen worden genomen overeenkomstig het in de artikelen 41 en 42 bepaalde, tot handhaving of herstel van de internationale vrede en veiligheid.” Art. 41 behelst dan de geweldloze maatregelen die genomen kunnen worden tegen een staat of tegen staten die volgens de Veiligheidsraad de vrede bedreigen. Op grond van art. 42 kan de Veiligheidsraad indien de acties onder art. 41 onvoldoende zijn, “die maatregelen nemen die nodig zijn voor de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid, door het inzetten van lucht-, zee- of landstrijdkrachten.”. Op die regel dat de Veiligheidsraad bepaalt wanneer de vrede wordt bedreigd of aangetast, bestaat maar één uitzondering, namelijk wanneer zich de situatie voordoet dat een staat wordt aangevallen en hij onmiddellijk moet reageren omdat er geen tijd is om de assistentie van de Veiligheidsraad in te roepen. Het Handvest, zoals dat is ingesteld, kan uiteraard geen afbreuk doen aan het natuurlijke recht van staten op zelfverdediging. Zo immers wordt in Artikel 51 gesproken over “het inherente (cursivering toegevoegd) recht tot individuele of collectieve zelfverdediging in geval van een gewapende aanval”.

Men hoeft geen pessimist te zijn om te constateren dat dit veiligheidsregime niet erg goed heeft gewerkt. Art. 42 leidde, ten gevolge van de Koude Oorlog, een slapend bestaan en werd pas voor het eerst in de geschiedenis van de VN in werking gesteld nadat Koeweit door Irak was geannexeerd in 1991. Het recht op zelfverdediging dat bedoeld was als een soort eerste redmiddel tot het moment dat de Veiligheidsraad kon optreden, is geleidelijk aan opgerekt, in een beweging die loopt van een recht op pre-emptieve zelfverdediging naar een recht op preventieve zelfverdediging, wanneer er zich maar dreigingen voordoen, zoals door de Verenigde Staten opgeëist in de National Security Strategy van 2002. Wanneer een staat het - eenzijdige - recht opeist om preventief militair in te (mogen) grijpen wanneer hij bedreigingen van de eigen veiligheid constateert, is men van een ‘recht op oorlog’ niet ver meer verwijderd. Velen hebben dan ook gewaarschuwd dat dergelijke aanspraken van individuele staten een aantasting van het verbod op oorlog van het Handvest impliceren.

Die aantasting gaat verder wanneer de redenering dat men preventief kan optreden wanneer de eigen veiligheid in gevaar dreigt te komen, zich kruist met een redenering die men wel bij de klassieke auteurs van de traditie van de rechtvaardige oorlog aantreft. Zo wil de kerkvader Augustinus uiteraard de pacifistische boodschap van het Nieuwe Testament serieus nemen. Daarin leest men: “wie naar het zwaard grijpt, zal door het zwaard omkomen”; “slaat iemand je op de wang, bied hem dan ook de andere aan”. Maar geldt dat gebod ook, zo vraagt hij zich af, wanneer men in de bres springt voor een ander? Omvat het geweldverbod van het Nieuwe Testament ook het verbod om anderen te beschermen tegen ongerechtvaardigd geweld? Augustinus meent van niet. Terwijl in het systeem van de internationale recht van het Handvest het recht van staten op externe veiligheid centraal staat, primair te garanderen door het supranationale orgaan van de Veiligheidsraad en subsidiair door het recht op zelfverdediging, vindt men in de morele traditie van de rechtvaardige oorlog die telkens levend is gebleven, een andere lijn. Somtijds mag een oorlog gevoerd worden als er een rechtvaardigende reden voor bestaat, als er een bevoegde autoriteit is die een dergelijke oorlog kan afkondigen en als de oorlogvoerende partij er inderdaad op gericht is de onrechtvaardigheid die de aanleiding voor de oorlog was, weg te nemen. Gezien de waarde die tegenwoordig aan de mensenrechten, als een laatste utopie, wordt toegekend – waarden die bovendien niet vreemd zijn aan het systeem van de Verenigde Naties zelf – is het dus niet verwonderlijk dat er grote druk bestaat om het voorkomen of het stoppen van grove schendingen van mensenrechten ook internationaalrechtelijk als een gerechtvaardigde reden voor militair ingrijpen aanvaard te krijgen. Daarmee zou dus een derde uitzondering gemaakt worden op het internationale geweldsverbod van het Handvest, naast mandaat door de Veiligheidsraad en het recht op zelfverdediging.

Liberale waan

Over de vraag of dit een goede zaak is, wordt heel verschillend gedacht. En dat is niet verwonderlijk gezien wat er op het spel staat. In principiële zin gaat het om de waarde die men aan de politieke gemeenschap als geheel of juist aan het individu toekent. En een keuze tussen die twee is niet gemakkelijk. In het hedendaagse filosofische landschap zijn er niet velen meer die met Hegel de staat als de verwerkelijking van de vrijheid willen aanmerken en hem daarmee het primaat toekennen boven diens burgers. Maar volhouden dat het hele politieke leven enkel zou draaien om het veiligstellen van individuele, presociale rechten is een liberale waan die weliswaar breed wordt aangehangen, maar daarmee nog niet juist is. Het is dus een illusie om te menen dat er een eenvoudige keuze gemaakt kan worden tussen staatssoevereiniteit en mensenrechten. Ook als men de waarde van de mensenrechten in zijn algemeenheid onderschrijft, moet toch erkend worden dat de uitwerking van die rechten bepaald wordt door de maatschappelijke context waarin ze functioneren. In het jargon van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heet dat de margin of appreciation. De identiteit van individuen is niet volledig het resultaat van hun eigen autonome keuzes; eerder worden individuen gevormd worden door de gemeenschap waarin ze opgroeien en waarvan ze deel uitmaken. En dat proces bepaalt in belangrijke mate de concrete betekenis van die rechten. Daarom benadrukt het zogenaamde communitarisme terecht het belang van de gemeenschap. In het internationale verkeer moeten dus zowel de rechten van individuen worden gerespecteerd als die van de gemeenschappen waarvan ze deel maken. Buitenstaanders moeten die gemeenschappen in principe respecteren.

Mensen zoals Walzer, een van de belangrijkste auteurs op dit gebied, menen zelfs dat de waarde van de collectieve zelfbeschikking het zwaarst moet wegen, omdat mensen nu eenmaal deel uitmaken van verschillende, historisch en cultureel bepaalde staten. Die verschillen moeten worden gerespecteerd. Over de vraag of een bepaalde staatsvorm of regering bij een gemeenschap past, en dus legitiem is, kan in principe niet door buitenstaanders worden beslist. Enkel in extreme omstandigheden, zo meent Walzer, hoeven buitenstaanders niet langer te veronderstellen dat er tussen de leiding van een politieke gemeenschap en haar bevolking een zekere overeenstemming bestaat. Daarom accepteert Walzer interventie als legitiem enkel in het geval van een humanitaire catastrofe waardoor ‘het geweten van de mensheid’ gechoqueerd wordt. Volgens Walzer maakt het dan niet uit of een dergelijke interventie door één staat gebeurt, of door een groep van staten, of dat zij geschiedt onder de vlag van de Verenigde Naties. Want als het geweten van de mensheid wordt gechoqueerd, dan is er sprake van een noodsituatie en dan geldt het adagium dat wie kan helpen, ook moet helpen.

Echte wereld

Over het vraagstuk omtrent humanitaire interventie kan echter niet enkel op grond van dergelijke principiële overwegingen worden besloten. Ook pragmatische overwegingen moeten een rol spelen. Die rol spelen ze al wanneer we proberen de positie van Walzer in de praktijk te vertalen. Stellen we ons eens voor dat iedere staat een humanitaire oorlog zou mogen beginnen wanneer hij meent dat het geweten van de mensheid in het geding is. Uiteraard doen zich, jammer genoeg, instanties voor waarin dat geweten inderdaad in shock lijkt te verkeren, maar het geweten is ook een rekbaar begrip en het komt wel voor dat mijn geweten gechoqueerd is, maar dat van een ander niet. Als iedere staat een oorlog mag beginnen als hij ergens het geweten van de mensheid ziet aangetast, dan lijkt dat gevaarlijk voor de waarde van ‘internationale vrede en veiligheid’, het criterium van het Handvest. De pragmatische reden om voorzichtig te zijn met een ‘recht’ op interventie, is dus eerst en vooral gelegen in de moeilijkheid om aan een dergelijk recht fatsoenlijk vorm te geven. Kan iedere staat die zich uit gewetensnood geroepen voelt om te interveniëren, daar een beroep op doen? Vloeit uit dat recht ook een plicht voort, zodat een staat in wier nabijheid zich een humanitaire ramp afspeelt, niet de vrijheid heeft om van zijn ‘recht’ af te zien om hem moverende, interne redenen? Iemand merkte onlangs op dat het tegenwoordig een goede tijd is voor de mensenrechten. Maar, zo werd daar onmiddellijk aan toegevoegd, helaas alleen in de zin dat aanspraken op zulke rechten binnen het internationale discours veelvuldig worden gemaakt. In de echte wereld worden de mensenrechten met evenveel voeten getreden als vroeger, zowel op kleinere als op grotere schaal.

De pragmatische redenen om voorzichtig te zijn, gaan nog verder. Zelfs als er een recht zou zijn op humanitaire interventie, hoe kan dan worden gegarandeerd dat dergelijke menslievende motieven niet worden voorgewend, terwijl andere motieven, van strategische of economische aard, in feite doorslaggevend zijn? Historisch gezien, zoveel is intussen wel duidelijk, zijn gevallen van interventie die zuiver om humanitaire redenen hebben plaatsgevonden, zeldzaam. En dat is niet verwonderlijk gezien de risico’s die met het voeren van elke militaire campagne verbonden zijn.

De laatste pragmatische reden die ik zie, om voorzichtig te zijn met humanitaire interventie is van een heel andere aard. De reden waarom de idee van een ‘humanitaire interventie’ in sommige kringen populair lijkt te zijn, is de voorstelling die men ervan heeft. Dat is de voorstelling van een situatie waarin een crimineel regime een onschuldige bevolking terroriseert en waarin een humanitaire catastrofe gemakkelijk kan worden opgelost door middel van een militaire chirurgische operatie. Die voorstelling is uiteraard veel te eenvoudig. De politieke situatie ‘op de grond’ is in de meeste gevallen gecompliceerd. Dat geldt niet alleen wanneer we kijken naar een humanitaire interventie die met instemming van velen heeft plaatsgevonden, zoals in Kosovo in 1999, maar ook als we kijken naar een situatie waarin naar het oordeel van velen een humanitaire interventie op zijn plaats was geweest, zoals in Darfur. Er zijn inmiddels veel stemmen die beweren dat Kosovo een gevaarlijk precedent heeft opgeleverd, niet alleen in het licht van een eventuele internationale erkenning, maar ook in het licht van andere interventies, zoals die van Rusland in Zuid-Ossetië in 2008; er waren ook goed geïnformeerde stemmen, zoals die van deskundige Alex de Waal, die op het hoogtepunt van de publicitaire campagne ten behoeve van Darfur in 2006 zeiden: “I will not sign”. In een zeer recente bijdrage in de London Review of Books over Libië na de val van het Gaddafi regime schrijft Rory Stewart met bewondering en verwondering over het feit dat het wegvallen van het regime in Tripoli niet geleid heeft tot anarchie op de grote schaal zoals die te zien was in de straten van Kaboel en Bagdad. Maar hij geeft aan geen antwoord te hebben op de vraag waarom niet. Zijns inziens kan de les die uit de interventies van na het einde van de Koude Oorlog getrokken wordt, niet luiden een hernieuwd vertrouwen in de responsibility to protect of in het recept van militaire luchtaanvallen. Wat er gebeurt nadat naar de wapenen is gegrepen, is ‘inherent onvoorspelbaar’. Het is uiteraard een oude wijsheid dat de oorlog krachten in het leven roept die zich moeilijk laten beheersen. Dat geldt, zo blijkt, niet enkel voor klassieke oorlogen, maar ook voor die met een ‘menselijk’ gezicht. 

Voetnoten 

Literatuur

  • S. Moyn, The Last Utopia. Human Rights in History, Harvard 2010.
  • G.M. Reichberg et al (eds.), The Ethics of War. Classic and Contemporary Readings, Oxford 2006.
  • G. Robertson, Crimes against Humanity. The Struggle for Global Justice, Penguin 2002.
  • R. Steward, Because we weren’t there? In Tripoli, in: London Review of Books, 22 September 2011.
  • A. de Waal, ‘I will not sign’, in: London Review of Books, 30 November 2006. 
  • M. Walzer, Just and Unjust Wars. A Moral Argument with Historical Illustrations, New York 1977.
  • D. Zolo, Humanitarian Militarism?, in: S. Besson & J Tasioulas (eds.), The Philosophy of International Law, Oxford 2010.
Hoogleraar rechtsfilosofie in Nijmegen. Oud-lid van de Raad van Advies van Bureau de Helling.
Alle artikelen