Verbeter Brussel, begin in Den Haag

Over het democratische gat

In Brussel gaapt een democratisch gat. De Europese besluitvorming is onvoorspelbaar en stroperig en er is gebrek aan Europees publiek debat. Maar aanpassingen aan het Europese bouwwerk zijn niet genoeg, in Nederland is een cultuuromslag nodig.

Het is intussen vijf jaar geleden dat de politieke elite werd opgeschrikt door het ‘nee’ van de Nederlandse kiezer tegen de Europese Grondwet. Het was de afstraffing van een laffe campagne. Het kabinet hanteerde de weinig sprankelende leuze ‘Europa, best belangrijk’. Minister Zalm voelde zich te goed om te flyeren. Ook GroenLinks voerde maar zuinigjes campagne, met de defensieve slogan ‘Een beter Europa begint met een ja’.

Het kabinet concludeerde nadien dat Nederland tegen de Grondwet had gestemd omdat daarin over een Europees volkslied en een Europese vlag werd gesproken en omdat Nederland teveel betaalde aan Brussel. Zo werd een potentieel interessant debat gereduceerd tot symboliek en geld. De discussie had moeten gaan over drie kernvragen:

  • Waarom hadden we nu ook weer de Europese Unie? Waar houdt die EU op en begint Nederland?
  • Is een Europese democratie theoretisch mogelijk? En wat moet daarvoor in Brussel veranderen?
  • En wat moet er in Nederland veranderen om mee te werken aan die Europese democratie?

Pas als deze drie kernvragen beantwoord zijn kunnen we over afgeleide vraagstukken, zoals hoeveel geld Brussel mag kosten, een zinnige discussie voeren. Tot die tijd dreigt het maatschappelijk debat te blijven hangen in een simplistisch voor of tegen de EU, waar de tegenstanders het veel makkelijker hebben omdat ze rare uitspattingen zoals de dubbele vergaderplaats van het Europees Parlement niet hoeven uit te leggen. Hieronder geef ik mijn antwoord op de drie kernvragen, vanuit een groen, Europees perspectief.

Politieke unie

Nederland heeft belang bij de grensoverschrijdende Europese markt. Dat is tegenwoordig het meest gebruikte argument voor de EU. Zelfs een eurosceptische partij als de PVV ziet het nut van de interne markt. Maar voor die gezamenlijke marktregels hoef je geen hele Brusselse democratie op te tuigen. In die zin is de PVV consistent als zij het Europees Parlement wil afschaffen en het aantal Europese ambtenaren wil terugdringen.

Waarom dan wel een Europese Unie? Waar het politici de afgelopen jaren niet is gelukt om de EU uit te leggen, schiet de economische crisis te hulp. Die laat ons pijnlijk voelen dat de globalisering van de politiek decennia achterligt op de globalisering van markten. Het bedrijfsleven is al lang internationaal: een lekkende oliebuis in de Golf van Mexico heeft direct gevolgen voor de positie van BP in Rusland. De bankencrisis van 2008 liet zien hoezeer ook financiële markten internationaal verweven zijn. Het omvallen van een Amerikaanse zakenbank leidde een wereldwijde recessie in. De klimaattop in Kopenhagen toonde aan dat individuele Europese landjes kansloos zijn in het grote geopolitieke spel. Minister Cramer, die in Kopenhagen rondliep namens zeventien miljoen Nederlanders, speelde geen rol van betekenis, net zo min overigens als bondskanselier Merkel namens tachtig miljoen Duitsers.

Hier ligt de noodzaak van een EU. We geven geen soevereiniteit af als we iets op Brussels niveau willen regelen, maar we proberen juist de soevereiniteit terug te pakken die we kwijtgeraakt zijn aan mondiale markten en de geopolitiek. Wie weigert om nog maar enige bevoegdheid te delen met ‘Brussel’ legt zich neer bij een nationale politiek die geleidelijk aan relevantie verliest. De Haagse debatten over koopkrachtplaatjes worden simpelweg overruled door Wall Street of de Londense City.

Als de mondiale ontwikkelingen iets duidelijk maken, dan is het wel dat een politieke Unie hard nodig is. Met de invoering van de euro is die keuze feitelijk ook gemaakt. Een muntunie vraagt, nog veel meer dan een gezamenlijke markt, om een voortdurende inmenging in de binnenlandse politiek van de deelnemende landen en om een gezamenlijk extern optreden. Dat is de Europese burgers helaas niet verteld toen de euro werd ingevoerd. Het wordt tijd dat politici dat verzuim goedmaken.

Onvoorspelbaar

Dat brengt me bij de volgende vraag: hoe ver reikt zo’n politieke unie? De eerlijkheid gebiedt me te zeggen dat ik dat niet volledig kan overzien. De vervlechting van Europese landen is een uniek project. Dat betekent ook dat we een proces ingaan waarvan we menig parameter niet kennen. In een theoretische uitwerking is het logisch om een federaal Europa te construeren waarin een Europese regering bevoegd is voor beleidsterreinen waarvoor de nationale staten een maatje te klein zijn, zoals buitenlandse politiek, economisch beleid, milieubeleid en migratiebeleid. Onderwerpen als onderwijs, cultuur en sociale zekerheid kunnen goeddeels aan de lidstaten worden overgelaten.

We hebben echter geen Europese regering. Omdat we voor het eerst in de geschiedenis vrijwillig zeggenschap overhevelen naar een supranationaal niveau, hebben we gekozen voor een stapsgewijze aanpak. Dat heeft ons bij de huidige hybride constructie gebracht: een Europese Commissie die initiatiefrecht heeft voor nieuwe wetten en twee wetgevende instanties die de wetsvoorstellen moeten goedkeuren: het Europees Parlement als vertegenwoordiging van de burgers en de Raad van Ministers als vertegenwoordiging van de lidstaten. Maar ook een Europese Raad van regeringsleiders, met een vaste voorzitter, die de Europese Commissie onder curatele probeert te stellen, de wetgeving soms naar zich toetrekt en geïmproviseerde besluiten neemt als zich nieuwe problemen aandienen waarvoor de bevoegdheden van de EU tekortschieten. Dat levert een stroperige besluitvorming op, wat een direct gevolg is van de stapsgewijze aanpak van de Europese integratie. Elke stap verder moet worden goedgekeurd door de inwoners van die politieke Unie. De Grondwetcampagne in 2005 heeft laten zien hoe lastig het is om mensen uit te leggen waarom we verder willen.

En dus zetten we nieuwe hybride stappen binnen die toch al lastig uit te leggen hybride constructie. Een voorbeeld is de nieuwe Europese minister van Buitenlandse Zaken, die we zo niet mogen noemen dankzij de aversie van de Nederlandse regering tegen ‘superstaat’-symbolen. Ja, we willen ons buitenlands beleid in Europees verband voeren en ja, we willen dus een Europese diplomatieke dienst. Maar nee, dat buitenlands beleid mag niet helemaal in Brussel komen te liggen en het Europees Parlement mag er niet te veel over te zeggen krijgen. Dus hebben we nu een ‘Hoge Vertegenwoordiger’, Catherine Ashton, die zowel lid is van de Europese Commissie als voorzitter is van de Raad van Ministers van Buitenlandse Zaken, maar alleen namens de EU mag spreken wanneer de lidstaten het eens zijn. Een haast onmogelijke positie, die echter logisch voortvloeit uit het feit dat  we slechts kleine stapjes durven zetten op weg naar die politieke Unie.

En daarom weet ik niet goed waar het zal eindigen. Een Europese federatie biedt het meest heldere model. Maar maatschappelijke acceptatie en dus de politieke moed om verdere stappen te verdedigen zijn ook cruciaal in een democratie. Crisissituaties, zoals het dreigende failliet van Griekenland, leiden tot onverwachte doorbraken die weer een nieuwe werkelijkheid scheppen. Het project Europa zal daarmee altijd een forse dosis onvoorspelbaarheid aankleven, hoezeer je ook visionair probeert te zijn als politicus, wat we ook proberen bij GroenLinks: zie bijvoorbeeld de 2030-scenario’s in het Europese verkiezingsprogramma van 2009.

Spierballen

Een onvoorspelbaar proces met een stroperige besluitvorming en uit nood geboren doorbraken: geen ingrediënten voor een soepel functionerende Europese democratie. Helemaal niet omdat Europese onderwerpen zelden van groot belang worden geacht in een publiek debat. Zelfs verkiezingen voor het Europees Parlement draaien nogal eens uit op nationale ‘afrekeningen’ met de zittende regering.

Het is hoog tijd om de Europese verkiezingen echt te koppelen aan het ‘Brusselse’ beleid. De stembusstrijd moet een strijd om de macht in Europa worden. Op dit moment wordt alleen het Europees Parlement verkozen. Dat parlement moet een nieuwe Commissie goedkeuren, maar verder houdt het wel op. En dat terwijl je de Europese Commissie best kunt vergelijken met een regering – een soort van zakenkabinet. De Eurocommissarissen moeten voor elk van hun voorstellen wisselende meerderheden zoeken: zowel in het Europees Parlement als in de Raad van Ministers. Een goed Commissaris weet die meerderheden met de juiste argumenten en concessies te verkrijgen en wordt beloond met een nieuwe zittingstermijn. Falende Commissarissen komen niet terug.

Maar als we de parallel trekken met een zakenkabinet zitten er nog veel hiaten in de structuur. Ten eerste is de benoeming van de Commissie amper gekoppeld aan de uitslag van de Europese verkiezingen. De Europese regeringsleiders rekruteren uit eigen kring de kandidaat-Commissievoorzitter tegen wie de minste bezwaren bestaan. Elk land draagt vervolgens zijn eigen Eurocommissaris voor, op grond van obscure binnenlandse compromissen. Het gevolg is een Europese Commissie met meer liberale Commissarissen dan sociaaldemocratische, ondanks een verkiezingsuitslag die de sociaal-democraten duidelijk meer stemmen gaf dan de liberalen. Het is hoog tijd voor Europese kieslijsten, met lijsttrekkers die namens hun politieke familie kandidaat zijn voor het Commissievoorzitterschap of het Europese ministerschap van Buitenlandse Zaken. Dan mag de kandidaat-Commissievoorzitter van winnende Europese partij of partijencombinatie als eerste proberen een Commissarissenteam samen te stellen dat op de goedkeuring door het Europees Parlement kan rekenen. 

Het Europees Parlement is nog niet steeds bevoegd om Europese Commissarissen individueel weg te stemmen. De facto heeft het parlement die macht wel opgeëist bij de benoeming van een nieuwe Commissie. Maar het Europees Parlement zou vaker dan eens in de vijf jaar spierballen moeten tonen, door ook eenmaal benoemde Eurocommissarissen tot aftreden te dwingen wanneer zij falen. Een parlement moet niet alleen zijn stempel zetten op wetgeving – dat doet het Europarlement meer dan nationale parlementen – maar ook zichtbaar controle op de macht uitoefenen. Dan dringen Europese controverses vaker door tot de nationale openbaarheid.

Achter het net

Te vaak wordt bij het dichten van het democratisch gat louter gedacht aan Brusselse aanpassingen van het Europese bouwwerk. Een belangrijke verandering moet juist in Den Haag plaatsvinden: zolang Europese onderwerpen niet leven in de nationale politieke arena, is elke Brusselse innovatie een druppel op een gloeiende plaat.

Zo moet Den Haag veel sterker participeren in de vroege fases van de Europese besluitvorming. Het beeld van eigengereide Brusselse bureaucraten klopt niet: Brussels beleid komt pas van de grond na zeer veel formele en informele consultaties, zowel in Brussel als in de nationale hoofdsteden. Het belang van die consultaties volgt alleen al uit de besluitvormingsprocedure: de Europese Commissie moet een dubbele meerderheid zien te verwerven voor haar voorstellen, zowel onder de 736 parlementsleden als onder de 27 lidstaten. Dankzij de vele informele en formele stappen in het besluitvormingsproces krijgt de Commissie in beeld hoe zij een wet moet schrijven om die meerderheden te krijgen. Voor lidstaten betekent dat: als je pas mee gaat doen in de officiële besluitvormingsfase, vis je meestal achter het net en kun je de Europese wetten hoogstens nog bijschaven.

Formeel begint de Commissie vaak met een Groenboek, vervolgens een Witboek, om pas daarna met een wetvoorstel te komen. Eerst een ontwerprichtlijn, die lidstaten nog vrijheid laat bij de wijze van implementatie, en uiteindelijk eventueel een verordening, die meteen kracht van wet heeft.

Informeel wordt er voortdurend afgetast. Elk lidstaat heeft een Permanente Vertegenwoordiging in Brussel, met ambtenaren op elk beleidsterrein. De Commissie polst die PV’s dagelijks. Voor Nederland alleen al werken er ongeveer 75 mensen op de PV. Via hen communiceert de Nederlandse regering informeel wat Nederlands opstelling zou kunnen zijn bij een nieuwe wet. Als de Tweede Kamer dichter op dit proces wil zitten, moet zij dus al in een vroeg stadium de verantwoordelijke minister in de Kamer vragen wat Nederland wil met bepaalde wetten, en bijsturen wanneer dat nodig is.

Is dat mogelijk? Ja, de Tweede Kamer is sinds een aantal jaar een groep ambtenaren rijker die alle processen in Europa volgt en die dus ook weet welke wetten eraan zitten te komen. En natuurlijk heeft elke partij ook Europarlementariërs, die eveneens door de Commissie worden benaderd over aanstaande wetsvoorstellen. Wachten op officiële Brusselse documenten is niet nodig. Zo weet iedereen in Brussel nu al dat de Commissie met voorstellen voor de pensioenen gaat komen, voor de Europese energievoorziening in 2050 en voor de nieuwe meerjarenbegroting van de EU. Het Nederlandse standpunt in die dossiers is nog niet vastgesteld, maar wordt al wel informeel gecommuniceerd in Brussel. Als Kamerleden de ministers hierover eerder aan de tand voelen, worden zijzelf én de burgers minder snel overvallen door nieuwe Brusselse plannen.

De Europese democratie is nog steeds gemankeerd en vraagt om verdere verbeteringen. Maar door Brussel de rug toe te keren versterken we de Nederlandse soevereiniteit allerminst. We leveren ons dan uit aan de anonieme krachten van geglobaliseerde markten. Nederland moet een constructieve rol spelen binnen de EU, opdat de EU een wereldspeler kan worden. Brussel moet daartoe veranderen, het Europees Parlement assertiever worden, maar net zo belangrijk is het besef in Den Haag dat Europese politiek ook via de informele route loopt. Die informele processen zijn te verenigen met de democratische rol van een volksvertegenwoordiger: zoek de onderwerpen die een grote impact gaan hebben en zorg voor vroegtijdige inmenging en debat. Alleen zo benut Nederland zijn invloed in Brussel ten volle en krijgen burgers de informatie waar zij recht op hebben. Ook al kun je als politicus moeilijk ‘scoren’ met Europa, het project is uniek en waardevol genoeg om ervoor te vechten.

Delegatieleider van GroenLinks in het Europees Parlement.
Alle artikelen