Verheffen of verdelen

Drie studies over de verzorgingsstaat

Ligt de toekomst van de verzorgingsstaat in het verheffen of in het herverdelen? En ligt de verantwoordelijkheid bij het individu of bij de gemeenschap? Drie studies tegen het licht gehouden.

De ene onderzoeker is de andere niet. Er zijn zeker twee soorten. Er is het soort dat zich afvraagt ‘Is dat zo?’ en er is het soort dat denkt ‘Zit het niet zo?’. Het verschil lijkt misschien niet groot maar is fundamenteel. De eerste soort probeert een stelling onderuit te halen, door uit verschillende bronnen informatie te halen en door haar vanuit verschillende invalshoeken te bekijken. De tweede soort probeert juist een stelling – vaak een groot idee – te onderbouwen door bouwstenen aan te dragen. Vossen en egels, zo heeft de filosoof Berlin de twee soorten aangeduid. Terwijl de vos overal snuffelt, kent de egel een plek door en door. Hoe belangrijk het verschil tussen beide is, heb ik ontdekt bij een tijdelijke overgang van het Centraal Planbureau naar de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. In het halve jaar bij de WRR heb ik het woord paradigma, in de regel in combinatie met verandering of verschuiving, veel vaker gehoord dan in de tien jaar bij het CPB. Bij het ene instituut staat het nieuwe, grote idee centraal, terwijl bij het andere instituut onderzoekers bij koffie of tijdens de lunch weetjes over cijfers en onderzoek uitwisselen. Daarom moet u op de rapporten van de verschillende instituten verschillend reageren. Het CPB loopt het gevaar dat het belangrijke ontwikkelingen mist, niet omdat het ontwikkelingen niet ziet maar omdat het belang ervan de onderzoekers ontgaat. De WRR loopt het gevaar dat het een ontwikkeling overwaardeert, omdat het prompt als een teken voor een nakende verschuiving van paradigma wordt opgevat. Anders gezegd, het CPB kan te traditioneel zijn en de WRR te modegevoelig.

In het WRR-rapport De verzorgingsstaat herwogen dat afgelopen najaar, vlak voor de Tweede Kamerverkiezingen verscheen, is het grote idee dat de balans tussen de functies van de verzorgingsstaat moet verschuiven. De functies van verbinden en verheffen zouden meer op voorgrond mogen treden terwijl de functies van verzekeren en verzorgen meer naar de achtergrond mogen verdwijnen. Een groter belang voor ‘verheffen’ betekent dat er meer aandacht moet komen voor de problemen in het onderwijs. Een groter belang voor ‘verbinden’ betekent dat er meer aandacht voor integratie moet komen. Van belang is onder meer dat allochtonen en autochtonen elkaar ontmoeten, op school, op werk of in de buurt. Hierbij spelen de problemen dat de werkloosheid onder allochtonen relatief hoog is en in sommige buurten allochtonen meer dan evenredig vertegenwoordigd zijn.

Misvatting

De WRR heeft de naam om niet alleen voorop te lopen maar om ook dwars te zijn. Maar dit rapport versterkt die naam niet. Met dit rapport volgt de WRR de mode, en bepaalt die niet. Zo zijn in vrijwel alle verkiezingsprogramma’s al extra investeringen in onderwijs ingeboekt. Sterker nog, het rapport lijkt ertoe bij te dragen dat de mode een rage wordt, waardoor de verwachtingen overtrokken en overspannen zijn. Investeringen in het onderwijs zijn naar verwachting veelklappers: meer innovatie, meer zekerheid, individuele ontplooiing, minder achterstanden. Onderwijs: voor al uw wensen. De WRR zou de verwachtingen hebben kunnen dempen, en ook moeten dempen.

Een terugblik op het verleden is dienstig tegen de waan van de dag. Ik word bediend door boeken met stoffige kaften van lang overleden economen. Bijna honderd jaar geleden heeft Pigou, een collega-econoom van Keynes, een populair-wetenschappelijk boekje over werkloosheid geschreven, waarin hij misvattingen bestrijdt (Pigou, 1914). Als u denkt dat investeringen in infrastructuur tot meer banen en minder werkloosheid leidt, en dat door de vergrijzing blijvende krapte op de arbeidsmarkt zal ontstaan en dus de structurele werkloosheid zal afnemen, is het nog steeds een nuttig boekje. Maar zo’n honderd jaar oud boek stemt ook tot bescheidenheid. Hiervoor zijn twee redenen. Ten eerste zijn de misvattingen hardnekkig. Het lukt economen niet ze uit de wereld te helpen. Zo verdedigde premier Wim Kok een paar jaar geleden de gasboringen in de Waddenzee met de betekenis voor de werkgelegenheid als argument.

Ten tweede is de door Pigou voorgestelde uitweg ook een misvatting gebleken. Zijn oplossing voor werkloosheid: scholing. Door werkenden nieuwe vaardigheden te leren zou hun productiviteit omhoog gaan en zou hun kans op een baan toenemen. Dat klinkt bekend maar heeft niet gewerkt. Honderd jaar na Pigou’s boekje heeft onderwijs en scholing een hoge vlucht genomen. Mensen met alleen basisvorming zijn bijna uitgestorven, de universiteiten en hogescholen zijn volgestroomd. Kennis is belangrijk geworden, zozeer dat de economie erop lijkt te draaien. Bij het verwerven van kennis is formele scholing onontbeerlijk. Het heeft geleid tot een hogere productiviteit. Sterker nog, juist in een economie die op de rand van haar technische kunnen opereert en niet kan kopiëren maar moet innoveren, is beschikbaarheid van hooggeschoolde mensen inderdaad essentieel om te innoveren en nieuwe mogelijkheden te benutten. Maar de hogere productiviteit heeft niet geleid tot minder werkloosheid. Dat valt na zo’n honderd jaar wel te concluderen. Men kan zelfs zeggen dat de hogere productiviteit heeft geleid tot minder werkgelegenheid. Want de huidige Nederlanders werken beduidend minder uren dan die van een eeuw geleden.

Klappen

De kracht van het WRR-rapport zou erin kunnen liggen dat het over de herinrichting van de verzorgingsstaat een breed, onderbouwend verhaal houdt. Het doet een poging door te spreken van een omslag van verzekeren naar investeren, van verzorgingsstaat naar investeringsstaat. Inderdaad is er voor meer investeringen in het onderwijs veel te zeggen. Uit onderzoek blijkt dat achterstanden op vroege leeftijd ontstaan en op late leeftijd niet of nauwelijks in te halen zijn. Er zijn problemen met schooluitval en met de waardering van het vak leraar. Maar deze inzichten zijn niet kenmerkend voor een brede maatschappelijke verschuiving, en de problemen zijn deels praktisch en specifiek voor Nederland.
Het grote, onderbouwende verhaal van de WRR zou moeten overtuigen dat de aandacht voor de functie van verheffen meer is dan een mode die over 4 jaar, bij de volgende verkiezingen, gedateerd is. Maar overtuigen doet het niet. Onduidelijk blijft waarom verheffen, dat ouderwetse en paternalistische woord voor emancipatie, (weer) belangrijker wordt. Laat ik enkele argumenten langslopen.

De WRR betoogt dat in een industriële economie de conjunctuurgolven, waartegen de werknemers beschermd moet worden, moeilijker te beheersen waren dan in de huidige diensteneconomie, waardoor de functie van ‘verzekeren’ minder belangrijk is geworden. Hier klinkt toch de vorige mode van ‘nieuwe economie’ door, waarbij het einde van de conjunctuur was voorzien. Die mode was op slag voorbij op het moment dat aan het begin van het millennium de beurzen in elkaar zakten en de economieën een laagconjunctuur doormaakten. Bovendien wordt door de WRR tegelijkertijd vastgesteld dat globalisering vraagt om flexibiliteit door de grotere druk van (internationale) concurrentie en de kortere levensduur van producten. Met meer onzekerheid lijkt het nut van de functie verzekeren eerder toe dan af te nemen. De Amerikaanse econoom Dani Rodrik betoogt dit ook. Hij laat zien dat meer open economieën eerder een grotere dan een kleinere omvang van de overheid kennen. Zijn verklaring is dat de overheid als stootkussen fungeert: de overheid probeert de klappen voor individuele bedrijven en gezinnen te dempen.

Zo wordt door de WRR ook gesteld dat ‘het steeds belangrijker wordt om te voorkomen dat mensen vast blijven zitten in achterstandssituaties’. Vanzelfsprekend zijn achterstandsituaties niet wenselijk, maar onduidelijk is waarom ze belangrijker zijn dan ooit. De trend is toch juist geweest dat mensen zich hebben weten te ontworstelen aan de beperkingen die de omgeving hen stelde. Juist de emancipatie van het individu is het doorslaggevende kenmerk van de vorige eeuw geweest. Paul Schnabel stelt dan ook dat 90 procent van de bevolking zich niet meer hoeft te laten leiden door de omgeving waarin ze is geboren en groot geworden.

Zachtmoedig

Tot slot spreekt de WRR over een verschuiving van gelijkheid in uitkomsten naar in gelijkheid in kansen. Dat klinkt aannemelijk maar onduidelijk blijft in welk opzicht kansen gelijk moeten zijn. Betekenen verschillen in talenten, die vaak door de ouders worden meegegeven, dat de kansen ongelijk zijn of niet? De WRR stelt en beantwoordt deze vraag niet, maar komt wel op de proppen met ‘zachtmoedige meritocratie’ waarin verdiensten beloond worden maar beperkingen aanvaard worden. Zijn kansen dan gelijk of juist niet?

Het boek Gelijk, dat vrijwel gelijktijdig met het WRR-rapport verscheen, gaat juist over de vraag die WRR niet stelt en beantwoordt. Onder redactie van Paul de Beer, Jelle van der Meer – de voormalig hoofdredacteur van dit blad – en Pieter Pekelharing hebben verschillende auteurs het begrip ‘gelijkheid’ verkend in diverse sectoren van de samenleving: onderwijs, zorg, inkomen, veiligheid, etc. Vertrekpunt van de verkenning is de vaststelling dat gelijkheid niet langer een vanzelfsprekende doelstelling is. Door het proces van individualisering en emancipatie is dat niet even aanlokkelijk als vroeger. Willen we nog wel gelijk zijn? Zullen we niet eerder de verschillen dan de overeenkomsten tussen individuen benadrukken? Bovendien, de vrijheid om het leven naar eigen inzicht in te richten is toegenomen, waardoor de eigen verantwoordelijkheid voor de uitkomsten als gezondheid en inkomen ook gegroeid is. Voor de verschillende sectoren is steeds dezelfde vraag gesteld: in hoeverre en op welke manier is gelijkheid nog van belang.

Verzet

De overeenkomsten tussen de verschillende hoofdstukken is groot. Deels is dat vorm: in de hoofdsstukken staan vergelijkbare, algemene verhandeling over vormen van gelijkheid. Deels is dat inhoud: de sectoren hebben te maken met gemeenschappelijke trends als individualisering en emancipatie. Het moet dan ook niet verwonderen dat de ideeën over gelijkheid in verschillende sectoren een gemeenschappelijke verandering laten zien. Dat is dan ook de onontkoombare conclusie in het slothoofdstuk. Er treedt een verschuiving op van gelijke uitkomsten naar gelijke (formele) kansen. Dat betekent dat in sectoren als onderwijs en zorg er meer en meer gestreefd wordt naar het handhaven van toegankelijkheid voor iedereen met een gegarandeerd minimumniveau aan kwaliteit. Dat biedt ruimte om hogere kwaliteit te kopen voor hen die dat wensen en zich dat kunnen veroorloven.

Bij deze verschuiving worden de nodige kanttekeningen geplaatst. In het hoofdstuk over onderwijs waarschuwt Sietske Waslander voor het individualiseren van sociale factoren, die daarmee buiten beeld blijven en buiten de verantwoordelijkheid van de overheid en de samenleving lijken te vallen. Verder bestaat het gevaar dat het vrije aanbod van bovenminimale diensten ten koste gaat van het minimumniveau. Voor medici is het misschien aantrekkelijker om topdiensten te verlenen aan goed betalende patiënten dan basisdiensten voor iedereen aan te bieden. Tegen de verschuiving in het denken over gelijkheid is dan ook verzet aan te tekenen. De drie redacteuren van het boek doen dat ook, maar stoppen dat in enkele slotpagina’s. Dat is niet genoeg om het verzet voldoende kracht te geven. Het vormt wel een bewijs dat verzet mogelijk is: de verschuiving in de richting van gelijke kansen is niet een natuurlijk vervolg op emancipatie en individualisering.

Ergernis

Dat (in Gelijk) de verkenning van gelijkheid boeiender is dan opvattingen daarover, heeft er misschien mee te maken dat een van de redacteuren, Paul de Beer, meer vos dan egel is. Hij is sterker in het ontkrachten van misvattingen dan in overtuigen met opvattingen, zo blijkt uit zijn Het Sociaal-Kapitalistisch Manifest dat als uitgave van de denktank Waterland eind vorig jaar verscheen. In het begin worden er 7 stellingen ontkracht, uiteenlopend van de vermeende dreiging van China en India tot de noodzakelijkheid van langer werken. Hoewel niet alle 7 stellingen naar het land van de fabels te verwijzen zijn, is de kritiek nuttig en nodig. Het sociaal-economisch debat wordt nodeloos overheerst door angst – voor bijvoorbeeld globalisering en vergrijzing – terwijl angst een slechte raadgever is. Maar het ontkrachten van misvattingen maakt nog geen manifest. Een manifest moet reactie oproepen. Positief of negatief, ergernis of enthousiasme, dat is om het even. Daarvoor moet het tweede deel zorgen, dat een alternatieve koers aanbiedt, maar slaagt niet in dat doel. “Geen dynamiek zonder stabiliteit” en “Geen flexibiliteit zonder zekerheid”: het is misschien waar, maar lijkt toch vooral tegenstellingen uit de weg te gaan en scherpe keuzes te vermijden. Dat is niet zo spannend. Bovenal raakt het toch niet aan de kern van het maatschappelijke debat: na een periode van individualisering en emancipatie roept de positie van het individu in de gemeenschap vele vragen op.

Zonder houvast zijn opvattingen aan rages onderhevig. Het Sociaal-Kapitalistisch Manifest biedt nog niet die houvast. Het perspectief is nog steeds individualistisch. Het WRR-rapport De verzorgingsstaat herwogen kent ook dat perspectief. Het benadrukt nog steeds de individuele verantwoordelijkheid voor achterstanden, voor een gebrek aan investeringen. Maar het boek Gelijk kan misschien wel eens herwaardering van gelijkheid inluiden. Of een nieuwe mode.

Literatuur:

- De verzorgingsstaat herwogen; WRR, 2006, www.wrr.nl.
- Gelijk. Over de noodzakelijke terugkeer van een klassiek ideaal; Paul de Beer, Jelle van der Meer, Pieter Pekelharing (red.); Van Gennep/De Balie, 16 euro.
- Het Sociaal-Kapitalistisch Manifest; Paul de Beer, Stichting Waterland, 2006, www.waterlandstichting.nl.

Econoom. Aanvoerder van de PvdA-delegatie in het Europees Parlement.
Alle artikelen