De brede overtuiging is dan ook dat de CPB-doorrekening een aantal grote voordelen heeft. De eerste is dat beleidsvoorstellen van politieke partijen tijdens het doorrekenproces kunnen worden aangepast en verbeterd. Volgens Bolhuis hebben partijen niet de mensen en middelen om de gevolgen van beleidsvoorstellen, voor bijvoorbeeld de koopkracht en structurele effecten op de economie, zelf te berekenen. Het CPB heeft deze capaciteit en expertise wel, en helpt politieke partijen om betere voorstellen te doen.
Realistische politiek
Ten tweede zorgt de brede acceptatie van de doorrekening er volgens Bolhuis voor dat Nederland een realistische politiek heeft, waardoor de overheidsfinanciën op orde zijn. Wil een partij mee kunnen doen aan de doorrekening, dan zal het de financiële kaders van het CPB - die ruim voor de doorrekening naar het kabinet en politieke partijen worden gestuurd - moeten accepteren en daar het verkiezingsprogramma op moeten baseren. Volgens Bolhuis leidt dit ertoe dat partijen eigenlijk slechts kiezen voor politieke nuanceringen: onderlinge verschillen lopen maximaal op tot twee procent van de totale overheidsuitgaven.
Ten slotte identificeert Bolhuis nog een ander voordeel. Volgens hem dienen de doorrekeningen een hoger doel: de kabinetsformatie. Volgens Bolhuis is het vrijwel onmogelijk om zonder doorrekening van het verkiezingsprogramma mee te doen aan de formatie. Het is immers een bewijs van geloofwaardigheid naar kiezers, media en vooral ook andere politieke partijen. Daarnaast zijn de doorrekeningen in de onderhandelingen voor een regeerakkoord, door dezelfde opzet, een natuurlijk startpunt.
Kommaneukers
Hoewel het doorrekenen van verkiezingsprogramma’s veel steun geniet, leidt de disciplinering van de politiek die het doorrekenen tot gevolg heeft ook tot kritiek. Veel partijen, zoals het CDA, de SP en de PvdD in 2016, zijn kritisch op de wurggreep die zij ervaren wanneer het aankomt op het laten doorrekenen van het verkiezingsprogramma.
Het is kritiek die ook bij GroenLinks aan het begin van de jaren negentig te horen was. De CPB-modellen zouden geen plaats bieden voor maatschappijverandering en doorbraken in economische structuren. Het leidde er toe dat GroenLinks er voor koos om bij de Tweede Kamerverkiezingen van 1989 haar programma niet voor te leggen aan het Centraal Planbureau.
De uitslag van de Tweede Kamerverkiezingen van 1989 stelde echter teleur, en de evaluatie van de GroenLinks-campagne loog er niet om: “Het niet laten doorrekenen van het programma door het CPB was een haast fatale misser”. De PvdA sprak over een ‘hoog Sinterklaasgehalte’ en D66-leider van Mierlo noemde het programma ‘een schreeuw in de nacht’.
Drie jaar later was dit nog niet vergeten. In het campagneplan voor de verkiezingen van 1994 stelt de campagnecommissie dat het ‘utopische gehalte’ nog altijd een van de zwakke punten van GroenLinks was, “alleen te ondervangen door een spijkerharde financieel-economische onderbouwing van het programma.” En omdat “een solide programma vereist dat ook de ‘kommaneukers’ op de eerste rij zitten,” werd een Economische Commissie - met daarin o.a. Kees Vendrik, Coen Teulings en Tom van der Lee - in het leven geroepen.
De Economische Commissie moest, naast het verbeteren van het verkiezingsprogramma, ook het partijbestuur adviseren over de vraag of dat programma vervolgens bij het CPB kon worden neergelegd. Daar was binnen GroenLinks – waar dit vraagstuk inmiddels gedoopt was tot ‘de doorrekenkwestie’ – namelijk nog altijd onenigheid over.
In mei 1993 gaf het wetenschappelijk bureau van GroenLinks een bundel uit getiteld Het centraal Planbureau in politieke zaken. Hierin hekelen hoogleraar sociologie Veit Bader en voorzitter van het wetenschappelijk bureau van GroenLinks Harry van den Berg de versmalling van politieke marges als gevolg van de ‘verwetenschappelijking van de politiek’. Zij schrijven: “Een wetenschappelijke gelegitimeerde depolitisering van de politiek versmalt het brede spectrum aan mogelijke alternatieven en keuzen aanzienlijk.”
Technocratisering
Het is kritiek die binnen GroenLinks breed gedeeld werd. Bij de publicatie van de doorrekening stelde de club economen die namens GroenLinks de gesprekken met het CPB had gevoerd dat de doorrekening leidt tot technocratisering van het debat, waarbij de politieke keuze meer en meer op de achtergrond raken: “Te vaak huldigen de politieke besluitvormers zich in stilzwijgen en bepalen de adviesorganen de politieke agenda.”
Daarnaast stelde de Economische Commissie in een analyse dat de modellen die het CPB in 1994 gebruikte ideologisch geladen waren. Gebruikte het CPB tot halverwege de jaren 70 nog Keynesiaanse modellen, waarin hogere lonen de koopkracht en werkgelegenheid stimuleerden, gingen de modellen in 1994 uit van het omgekeerde effect: hogere lonen zorgden ervoor dat werkgevers minder werknemers in dienst kunnen nemen en betekende dus een daling van de werkgelegenheid. De Economische Commissie was het hiermee oneens en voorzag hierbij problemen bij de doorrekening van GroenLinks-standpunten.
De vervaging van het programma
Het was dus zeer de vraag of het GroenLinks zou lukken om met een programma te komen dat op een enigszins acceptabele manier doorgerekend kon worden. Dat bleek nog knap lastig. Het conceptverkiezingsprogramma was dusdanig utopisch dat zelfs de Eerste en Tweede Kamerfracties uitermate kritisch waren.
Uit de notulen van een overleg tussen de fracties en het partijbestuur blijkt dat de fracties hierdoor vreesden voor een herhaling van 1989: GroenLinks zou opnieuw keuzes uit de weg gaan en een veel te duur programma vaststellen. Vooral de hoofdstukken over sociale zekerheid en de milieuheffing konden op kritiek rekenen, en ook de forse toename van de collectievelastendruk stuitte de fracties tegen de borst. “We hebben in de Tweede Kamer altijd gezegd: de VVD is de partij van de lastenverlichting maar wij zijn de partij van de lastenverschuiving. Maar nu blijken we de partij te zijn van de lastenverschuiving én de lastenverzwaring.” Het kostte partijvoorzitter Marijke Vos de nodige moeite om ervoor te zorgen dat de fracties zich niet publiekelijk zouden distantiëren van het conceptverkiezingsprogramma.
Ook de Economische Commissie vond het conceptprogramma niet doorrekenwaardig. De commissie stelde dat hoofdstukken slecht op elkaar waren afgestemd: teksten spraken elkaar tegen, miljarden werden dubbel of driedubbel besteed en het ontbrak aan prioritering. In het programma werden zes grote herverdelingsoperaties aangekondigd die, in de ogen van de commissie, niet alle zes tegelijkertijd uitgevoerd konden worden, laat staan in vier jaar: “enige matiging en temporisering zou geen kwaad kunnen.” Wensen die vooral dienden om interne strubbelingen tegemoet te komen moesten uit het programma worden geschrapt omdat deze vele miljarden zouden kosten.
Maar niet alleen de omvang van de wensen was een probleem. Ook het feit dat deze wensen al waren omgezet in concrete financiële voorstellen bracht de GroenLinks-economen in een lastig parket met het CPB. Hoe concreter partijen namelijk zijn over de financiële consequenties van hun verkiezingsprogramma, hoe minder mogelijkheden zij hebben om aanpassingen te doen bij het CPB. Op die manier worden pijnlijke inconsequenties tussen het verkiezingsprogramma en de doorrekening dan gemakkelijker onthuld. De economen wilden daarom meer vrijheid om te overleggen met het CPB. En zo werd, in samenspraak met het partijbestuur, besloten om een aantal zaken in het verkiezingsprogramma bewust vager op te schrijven.
De druk om programmapunten vaag te houden, was ook terug te zien op het congres waar het verkiezingsprogramma werd vastgesteld. Het partijbestuur moest daar zien te voorkomen dat er al te dure amendementen werden aangenomen. Amendementen die, in de woorden van een partijbestuurder, “het CPB op haar grondvesten zou[den] doen trillen,” kregen een negatief pre-advies. Hetzelfde lot ondervonden amendementen die vroegen om besteding van concrete bedragen: het partijbestuur wilde zich daar juist niet op laten vastleggen.
De vervaging van het programma is ook goed af te lezen aan de financiële vertaling van het verkiezingsprogramma die GroenLinks-leden ontvingen bij de presentatie van het concept-verkiezingsprogramma. In 1989 publiceerde GroenLinks nog 21 kantjes aan financiële onderbouwing. In de krant bij het congres waarin het programma van 1994 besproken werd, zat een financiële onderbouwing van slechts één bladzijde.
Een buitengewoon concreet programma
Maar dat betekent niet dat er geen gedetailleerde financiële onderbouwing van het verkiezingsprogramma was. Integendeel! In mijn onderzoek kwam ik negen gedetailleerde varianten van een financiële vertaling tegen, die door de Economische Commissie en het partijbestuur gebruikt werden om te schaven aan het verkiezingsprogramma.
Gerrit Zalm, destijds CPB-directeur, was dan ook erg te spreken over de aangeleverde plannen van GroenLinks. Volgens Zalm waren de verkiezingsprogramma’s moeilijk door te rekenen: sommige waren wollige essays, sommige dik, sommige dun. Alleen dat van GroenLinks was goed te doen: “Het programma van GroenLinks was buitengewoon concreet. Daar hadden we vrijwel niets over te vragen; dat was tot op de cent nauwkeurig financieel verantwoord. Ze wisten precies wat ze wilden.” Uit mijn onderzoek blijkt echter dat de GroenLinks-leden niet op de hoogte waren van die ‘op de cent nauwkeurige’ financiële vertaling.
Ondanks de vele bezwaren tegen de CPB-modellen - de Economische Commissie stelde in maart 1993 nog in beginsel niet naar het CPB te willen stappen – werd toch besloten om het inmiddels sterk aangepaste programma aan het CPB voor te leggen toen bleek dat GroenLinks op een ‘niet al te slecht oordeel’ kon rekenen. Volgens partijvoorzitter Marijke Vos bleek dit achteraf de juiste keuze: “GroenLinks heeft met glans de vergelijking met andere partijen doorstaan.”
GroenLinks kwam dus goed uit de doorrekening van 1994. Het was de uitkomst van een proces waarin partijleden een steeds kleinere invloed op het verkiezingsprogramma en de financiële vertaling kregen, terwijl een kleine groep GroenLinks-economen een steeds belangrijkere rol kreeg. Dit is opvallend omdat GroenLinks zo ten prooi lijkt te zijn gevallen aan een van haar meest belangrijkste bezwaren tegen de CPB-doorrekeningen. Waren het immers niet de GroenLinks-economen zelf die stelden dat de doorrekening leidt tot technocratisering van het debat, waarbij de politieke keuzes meer en meer op de achtergrond raken?
Partijdemocratie
Deze zaken zijn nu niet anders. Alleen al een blik op de onderwijsparagraaf in het verkiezingsprogramma van 2017 roept de nodige vragen op. Waarom staat er in het verkiezingsprogramma bijvoorbeeld dat het wettelijk collegegeld gehalveerd zal worden en gaat er in de doorrekening slechts een kwart van af? En in het verkiezingsprogramma staat dat het salaris van leerkrachten op de basisschool omhoog moet, maar zouden leden een verhoging van 0,19 procent (zoals deze in de doorrekening is opgenomen) voldoende hebben gevonden?
Ook het huidige conceptverkiezingsprogramma bevat geen financiële vertaling en de tekst van het verkiezingsprogramma wordt op slechts een paar punten concreet over de financiële gevolgen. Het woord ‘investeren’ staat veertig keer in het conceptverkiezingsprogramma, maar zelden wordt daarbij vermeld hoeveel er dan geïnvesteerd gaat worden. Laat staan per wanneer.
En ook op andere punten blijft het programma vaag. Wat wil GroenLinks bijvoorbeeld met het minimumloon? Er staat: ‘We verhogen het minimumloon en werken toe naar 14 euro per uur.’ Maar wat betekent toewerken naar 14 euro per uur? Stijgen de uitkeringen evenredig mee? Hoelang duurt dat? Een amendement om te specificeren dat de verhoging naar 14 euro al in 2022 te regelen werd ontraden, maar vaag blijft wanneer GroenLinks dan wel op 14 euro wil zitten.
Wimar Bolhuis stelt in zijn proefschrift dat er vraagtekens gezet kunnen worden bij de democratische legitimiteit van een CPB-doorrekening. Partijen hebben er immers belang bij om de tekst van het verkiezingsprogramma vaag te houden, om op die manier inconsistenties tussen het verkiezingsprogramma en de doorrekening te voorkomen. Ook stemmen partijleden niet over de financiële vertaling van het verkiezingsprogramma, maar stellen zij op een eerder moment slechts het verkiezingsprogramma vast.
Toch zijn het de doorrekeningen die, in de ogen van Bolhuis, het ‘natuurlijke startpunt’ vormen voor de formatie. Deze zijn immers goed te vergelijken omdat ze dezelfde opzet hebben en dezelfde financiële kaders hebben geaccepteerd. 92 procent van de maatregelen in het Regeerakkoord van Rutte II uit 2012 bleek dan ook al in de doorrekening van partijen te hebben gestaan.
De doorrekening en de daar bijkomende gevolgen voor het verkiezingsprogramma vormen een probleem voor de partijdemocratie. Het verschil tussen de vaagheid van het verkiezingsprogramma en de concreetheid van de doorrekening is veel te groot. Ook is er hierdoor een kans dat er verschillen optreden tussen het door leden vastgestelde verkiezingsprogramma en dat wat er uiteindelijk doorgerekend wordt.
Het partijbestuur zou leden mee moeten nemen in de dilemma’s van de doorrekening en de gevolgen voor het verkiezingsprogramma om zo het verschil tussen beide te verkleinen. Dat betekent minder vrijheid voor GroenLinks in gesprek met het CPB, maar zo krijgen GroenLinks-leden wel meer invloed op de doorrekening en is deze bij publicatie een minder grote verassing.
