De natuur van Europa

Bescherming ecologische rijkdom riskant

Per 1 mei wordt de natuur van de Europese Unie een stuk rijker. Zo krijgen we er met de Karpaten een fantastisch gebergte bij. De centralistische wijze waarop Europa die natuur wil beschermen houdt echter risico’s.

Aan de vooravond van de aansluiting bij de EU gonzen de hoofdsteden van de nieuwe lidstaten van discussie en onderhandeling. De politici doen hun best de aansluiting te laten slagen, de bevolking is soms sceptisch: “Het geregel van Moskou wordt vervangen door het geregel van Brussel, wat wordt je daar wijzer van?” Wie een reis maakt langs deze landen, zoals wij in 2002, ziet dat de centra van de hoofdsteden opgelapt worden voor het toerisme, maar dat daar direct omheen het gebrek aan geld zichtbaar is: oude wijken die schreeuwen om een opknapbeurt. Buiten de hoofdsteden vind je door industrialisatie verwoeste natuur, zoals in de Zwarte Driehoek op het grensgebied van Tsjechië, Duitsland en Polen, maar ook ongekend weelderige natuur en aantrekkelijke landschappen, zoals in en rond het Karpaten-gebergte dat loopt van Slowakije via Polen en de Oekraïne naar Roemenië. Heeft die natuur baat bij de aansluiting?

In West-Europa bestaat van Oost-Europa het treurige beeld van beroete steden, vervuilde rivieren en verzuurde bossen. Onder de communistische regiems rechtvaardigde hoge industriële productie stinkende schoorstenen. Het milieu (lucht, water, bodem) heeft daar inderdaad flink onder te leiden gehad en er is een grote schoonmaakbeurt nodig om te voldoen aan de EU-standaarden. Maar gek genoeg lijkt voor de natuur het effect mee te vallen. Het Wereld Natuur Fonds is enthousiast over de prachtige natuur die de EU rijker wordt met de uitbreiding. Het grootste deel van Europa’s waardevolle natuur is in het oosten te vinden, niet in het westen. Belangrijke ‘schatten’ zijn naast de genoemde Karpaten, het stroomgebied van de Poolse rivier Vistula (Wista), dat loopt van de Karpaten naar de Baltische zee en de kusten van Polen en de Baltische staten met eindeloze duinen, ondiepe wateren en grote vogelpopulaties. Veel natuur is bewaard gebleven omdat de inspanningen daartoe al dateren van vóór het communistische tijdperk. Landen als Tsjechië en Hongarije hadden eerder natuurreservaten en natuurwetgeving dan Nederland. Maar ook onder communistisch regiem gebeurde er wel wat, in ieder geval op papier. Een aantal Oost-Europese landen, zoals Litouwen en Tsjecho-Slowakije, heeft vanaf de jaren zeventig een ‘ecologisch netwerk’ ontwikkeld. De uitgangspunten daarvoor zijn meestal breder dan die in West-Europa: het omvat niet alleen ‘unieke’ natuur, maar ook landschappen en landbouwgebieden. De oppervlakten zijn soms aanzienlijk, in Litouwen beslaat het ecologisch netwerk zo’n 60 procent van het land. Kortom, de Oost-Europese erfenis op het gebied van natuur is zeker niet alleen ‘treurig’.

Beer

Na de val van de Muur in 1989 sloten de Oost-Europese landen zich vrijwillig aan bij het initiatief om een ecologisch netwerk voor heel Europa te ontwikkelen. Vrij snel daarna begonnen de onderhandelingen met de EU over toetreding. Het EU-natuurbeleid kent twee peilers: de Vogelrichtlijn uit 1979 en de Habitatrichtlijn van 1992. Deze richtlijnen beschermen een aantal geselecteerde soorten, hun leefgebieden en specifieke natuurgebieden (habitats), opgesomd in bijlagen van de richtlijnen. De gebieden vormen samen het zogenaamde Natura 2000, een verzameling natuurgebieden over heel de Europese Unie. De uitvoering is de taak van de afzonderlijke lidstaten die hun wetgeving moeten aanpassen en gebieden moeten aanwijzen. In Nederland betreft het naast kleinere natuurgebieden onder andere de Veluwe en de Wadden. Voor de hele EU gaat het om ca 15 procent van het territorium.

Brussel eiste van de kandidaat-lidstaten dat de beide natuurrichtlijnen onverkort zouden worden ingevoerd vóór de toetreding. Wel kon er onderhandeld worden over de bijlagen van de richtlijnen. Alle nieuwe landen hebben verzoeken ingediend voor extra bescherming van soorten en habitats of juist voor uitzonderingen daarop. De selectie van soorten en habitats was immers nog afgestemd op de natuur van de oude lidstaten. Sommige bijzondere habitats in Oost-Europa waren onbenoemd omdat ze niet voorkomen in West-Europa en andersom komen zeldzame en bedreigde soorten in het Westen soms in ruimere mate voor in het oosten, zoals de wolf, bever, lynx en bruine beer. De EU stelde zich echter zeer terughoudend op, omdat elke uitbreiding of beperking van te beschermen soorten en habitats consequenties zou kunnen hebben voor de huidige lidstaten. Zo is bijvoorbeeld het Alvarbos in Estland niet erkend. Dit bostype groeit op heel dunne bodems. Het gaat om soortenrijk bos dat bij kap gemakkelijk verloren gaat omdat de dunne laag aarde zal verdrogen en verwaaien. Estland staat er vol mee maar het is uniek in Europa en de wereld. En terwijl Estland dit Alvarbos niet beschermd kreeg, moet het tegen haar wil de jacht verbieden op de bruine beer, die daar veel voorkomt en een risico betekent voor de mens.

Uiteindelijk hebben de nieuwe landen minder moeilijk gedaan over de EU-natuureisen dan de oude lidstaten die aan de wieg van de richtlijnen stonden. De Oost-Europese landen wilden graag lid worden van de EU en hadden waarschijnlijk meer belang bij de onderhandelingen over de landbouw dan die over natuur. Belangrijk is ook dat de toetredingsbesprekingen vooral een zaak zijn geweest van overheden. De bevolking werd slecht geïnformeerd en er waren nauwelijks actieve belangenorganisaties. Het maatschappelijk draagvlak voor het natuurbeleid is daardoor onduidelijk.

Lokaal

Dat er nu een Europa omvattend natuurbeleid komt is winst. Natuur en bedreigingen door lucht- en watervervuiling, verzuring, vermesting en klimaataantasting zijn grensoverschrijdend en vragen een internationale aanpak. Trekvogels bijvoorbeeld, maar ook de Waddenzee en het stroomgebied van de Donau kunnen alleen via zo’n internationale aanpak goed beschermd worden. Bovendien kunnen met een Europese aanpak soorten effectiever beschermd worden in hun meest natuurlijke omgeving en hoeft niet elk land zich in alle bochten te wringen om planten en dieren te beschermen die elders in Europa veelvuldig voorkomen. Denk aan de heisa in Zuid-Limburg rond de korenwolf (een hamstersoort).

Het nadeel van het huidige Europese natuurbeleid is echter dat het ouderwets is. Het is sectoraal: gericht op specifieke soorten en habitats en nauwelijks op cultuurlandschappen met meer algemeen voorkomende soorten. Zo hoeft Nederland de Utrechtse Heuvelrug of delen van Waterland niet aan te melden. Verder is een probleem dat het natuurbeleid niet goed geïntegreerd is in ander Europees beleid. Voortdurend worden natuurgebieden, ook van Natura 2000, bedreigd door Europese plannen voor de aanleg van infrastructuur, de intensivering van de landbouw of door nieuwe economische ontwikkelingen zoals de bosbouw.

Tenslotte is het natuurbeleid centralistisch: het biedt weinig ruimte voor nationale invulling en voor participatie van particuliere organisaties. Veel moet vastgelegd worden in wetgeving en bestuurlijke maatregelen, zodat er weinig mogelijkheden zijn op lokaal en regionaal niveau voor andere vormen van sturing en afspraken. Het beleid komt ‘van boven’ en dat gaat ten koste van het draagvlak dat er wel zou zijn als er meer ruimte was voor lokale participatie en nationale inbreng. Een bekend voorbeeld van hoe zo’n benadering mis kan gaan, is de langdurige strijd die boeren in Gaasterland voerden tegen de omzetting van boerenland in Ecologische Hoofdstructuur (de Nederlandse variant van Natura 2000). Er moest veel gepraat en vergaderd worden om hetgeen eerst van bovenaf werd opgelegd om te vormen tot een aanpak die meer aansloot bij de mogelijkheden en wensen in het gebied. Dezelfde natuurdoelen worden daar nu nagestreefd op vrijwillige basis, met meer kans op succes.

Gasboring

Vanaf mei 2004 moet het Europa omspannende Natura 2000 beheerd gaan worden zoals het bedoeld is. De grondbezitters zullen geconfronteerd worden met de beperkingen in gebruik en ontwikkeling van hun terreinen. Met name boseigenaren, bijvoorbeeld in Duitsland en Estland, beginnen zich nu pas bewust te worden van de gevolgen. Zelfs een land als Nederland blijkt grote problemen te hebben met die gevolgen, zoals blijkt uit de conflicten over de Waddenzee (wel of geen gasboringen en kokkelvisserij) en soortenbescherming (korenwolf en zeggekorfslak). Nederland heeft er overigens voor gezorgd dat die problemen beperkt blijven door slechts 40 procent van haar eigen ‘Ecologische Hoofdstructuur’ aan te wijzen voor Natura 2000. Voor de overige 60 procent geldt alleen het Nederlandse beschermingsbeleid. De ruimtelijke ordeningsplannen van Balkenende II stemmen hierover niet optimistisch, omdat van bovenaf een laissez faire beleid wordt opgelegd. Het risico bestaat dat in de nieuwe lidstaten die ook hun ecologische netwerken grotendeels niet onder Natura 2000 hebben gebracht hetzelfde zal gebeuren.

Hiermee is een dilemma geschetst. Een strak centralistische aanpak vanuit Europa biedt ogenschijnlijk meer zekerheden voor bescherming. Toch houdt zo’n beleid ook risico’s in voor het draagvlak, zoals net besproken, en daarmee voor de praktijk van de bescherming. In Nederland riep de strikte toepassing van de Flora- en faunawet, mede bedoeld als uitvoering van de EU-natuurrichtlijnen, zoveel weerstand op bij bouwondernemers, dat natuurorganisaties een convenant met hen af hebben gesloten om een slimmere en minder rigoureuze bescherming mogelijk te maken.

Informeel

Een succesvol Europees natuurbeleid vereist daarom een duidelijke verbreding. Het moet minder centralistisch en minder juridisch en met meer ruimte voor overleg, participatie en flexibiliteit bij de invulling, liefst ingekaderd in meer geïntegreerd regionaal beleid. Dat schept ook mogelijkheden voor meer aandacht voor de natuur buiten Natura 2000 en het verweven van het EU-natuurbeleid met andere EU beleidsvelden, met name het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het regionaal ruimtelijk beleid en het duurzame energiebeleid (biomassaproductie). Het natuurbeleid moet vooral ook meer oog krijgen voor de nieuwe maatschappelijke context van Oost-Europa waarin de natuur een plek moet vinden.

De vraag is niet meer of de uitbreiding van de EU goed is voor de natuur of niet. De uitbreiding is een feit. Het gaat er om hoe het verder moet. Voor de natuur is bestuurlijke integratie waarbij op centralistische wijze Brusselse regelgeving wordt opgelegd niet zonder meer positief. Het stimuleert de euroscepsis die al in de nieuwe lidstaten is te horen. Europese samenwerking kan ook op minder formele wijze bevorderd worden. Landen doen dat voor een deel al, vooruitlopend of als reactie op de bestuurlijke integratie, via wat je ‘europeanisering’ zou kunnen noemen. Dat vatten we hier op als de samenwerking en gemeenschappelijk oriëntatie van de lidstaten in de richting van een Europese identiteit. Zeker als het formele proces van de politieke en bestuurlijke integratie stagneert, kan het informele proces van europeanisering helpen. In de natuurbescherming heeft het al eerder zijn diensten bewezen, toen in de jaren negentig onder regie van de Raad van Europa de kandidaat-lidstaten vrijwillig een Europees ecologisch netwerk hielpen realiseren.

Docent natuurwetenschap en samenleving aan de Universiteit Utrecht.
Alle artikelen
Voorzitter van Milieunetwerk GroenLinks en hoofdredacteur van Windnieuws.
Alle artikelen