James Scott: "De staat faalt"

Volgens de Amerikaanse cultureel antropoloog James Scott doet de staat meer kwaad dan goed. Plaats hem echter niet in het rechtse kamp. Scott is een anti-planner, een anarchist die het opneemt voor spontaan georganiseerde burgergroepen. Het hoogste doel van de staat moet niet zijn het leven van burgers verbeteren, maar conserveren wat werkt.

De Amerikaanse hoogleraar Scott is in Europa een graag geziene gast in kringen van politici, bestuurders en sociale wetenschappers. Zo was hij dit voorjaar in Nederland de hoofdspreker op het jaarlijkse bestuurskundefestival, waar als tweede hoofdgast de Brit John Gray op het affiche stond, net als Scott een grote criticaster van maakbaarheid (zie interview in de Helling in de winter van 2004). Jarenlang deed Scott onderzoek naar agrarische gemeenschappen in Zuidoost-Azië en hoe zij uit de greep van het staatsgezag probeerden te blijven. Het viel hem steeds meer op dat de meeste projecten die vanuit hoofdsteden bedacht werden om het platteland te ontwikkelen mislukten. Scott besloot het object van zijn onderzoek te verleggen naar de staat. Wat is er aan de hand met de staat dat al zijn plannen falen en dat zijn burgers zo vaak proberen om aan haar toezicht te ontsnappen?

Leesbaar

Voor het antwoord op die vragen keerde Scott terug naar het begin van de staatsvorming in het Europa van de achttiende en negentiende eeuw. Hij stelde vast dat besturen altijd gepaard gaat met standaardisering en uniformisering: het land en de burgers moeten gekend, geteld en in kaart gebracht worden. Zo ontstonden namen, maten, standaarden en werd er gemeten en gecategoriseerd. Leesbaarheid was en is een belangrijke voorwaarde voor staatsmacht, zo ontdekte Scott. Pas dan is belastingheffing mogelijk en in het verlengde daarvan politietoezicht, sociale herverdeling, zorgverlening en ruimtelijke ordening. Om de staat te laten functioneren moet de complexe sociale werkelijkheid teruggebracht worden tot behapbare formats. Burgers moeten zich aanpassen aan de logica van wetten, regels en standaarden: van de taal die ze spreken tot de hoogte van hun nieuwe dakkapel. De moderne staat probeert met de beste bedoelingen het leven van zijn burgers te verbeteren, maar die projecten falen geheel of gedeeltelijk omdat ze uitgaan van een papieren sociale ordening. Daarom zullen burgers zich altijd aan staatsdwang proberen te ontrekken.

In zijn beroemde boek Seeing like a state bespreekt hij dramatische voorbeelden van grootschalige mislukte staatsplannenmakerij uit de twintigste eeuw, van de landbouwprojecten in de Sovjet Unie (kolchozen) en Tanzania (verplichte verhuizing naar dorpen; zwaar gesteund door de toenmalige minister Pronk), tot de stedenbouwplanning met als megalomane uitschieter de blauwdrukstad Brasilia. Maar Scott had ook minder utopische voorbeelden kunnen nemen van hedendaagse plannenmakerij door westerse democratieën. Zoals het elektronische kinddossier van onze eigen minister Rouvoet. Nog altijd bestaat het optimistische vooruitgangsidee dat als je maar nóg beter telt en meet, en je modellen nóg preciezer maakt, je de werkelijkheid naar je hand kan zetten, aldus Scott. “Ook op supranationaal niveau is standaardisering nog in volle gang. Het IMF en de Wereldbank leggen allerlei standaarden op aan derdewereldlanden, zoals belastinginning, centrale banken, good governance. Dat is de imminente logica van besturen. Opdat een Nederlandse ambtenaar die in Kinshasa uit het vliegtuig stapt daar dezelfde instituties aantreft als thuis.”

Aan de ene kant is de maakbaarheidsgedachte dus nog in volle bloei – denk ook aan de conservatieve interventie om democratie te brengen in het Midden-Oosten – maar aan de andere kant maken antimaakbaarheidsdenkers de dienst uit op het jaarlijkse festival van bestuurskunde. Zijn we de maakbaarheidsgedachte voorbij, of zitten we er nog middenin?
Scott: “Niemand kan de term maakbaarheid meer gebruiken zonder er schaamte bij te voelen. Zij die er in geloofden hebben gefaald. Welzijnswerkers en politici dachten te weten hoe buurten ingericht moeten worden. De bescheidenheid over planning is gelukkig iets toegenomen.”

Bulldozer

Scott zet tegenover de moderne staatslogica het belang van lokale kennis, gewoonten en gebruiken. Hij noemt dat metis. Zonder metis hebben instituties weinig overlevingskans en zal beleid zijn doel missen. “Als je toch moet plannen, zoals bij volkshuisvesting en ruimtelijke ordening, is het beter eerst te kijken wat al goed werkt. Observeren is daarbij heel belangrijk: hoe bewegen de mensen, waar komen ze bijeen, hoe gebruiken ze de ruimte. Vaak worden ruimtes en gebouwen anders gebruikt dan dat ze bedoeld zijn. De patronen zijn altijd anders dan planners denken. Die moet je juist overnemen. Als je kijkt naar oude steden als Fez of Damascus, dan zie je dat de oude voetpaden langzamerhand straten geworden zijn. Zo hoort het.”

“Ik hoorde dat in Nederland in de jaren dertig de volkshuisvesting heel paternalistisch was. Plattelandsmensen leefden vooral in de keuken en dat vond men geen goede gewoonte, dus maakte men in de stad de keukens smal en klein om mensen de woonkamer in te dwingen. Dat was het toonbeeld van beschaving. Planners die bedenken wat goed is, zijn slechte bestuurders. In plaats daarvan zou met woningen zo moeten bouwen dat mensen de vrijheid krijgen de ruimte naar eigen inzicht te gebruiken en die zonodig aan te passen aan hun wensen. Architecten ontwerpen kunstobjecten, terwijl het criterium zou moeten zijn of het goed is om er in te leven. De zeer modernistische Franse architect Le Corbusier is daarom de vijand in mijn boek. Als ik dictator was zou ik architecten dwingen te leven in hun eigen gebouwen.”

“Mijn held is Jane Jacobs, een publiciste en activiste. Typerend voor haar denken is haar idee voor ontkrotting van de slums in derdewereldsteden, als alternatief voor de bulldozer. Jacobs stelt dat mensen in deze slums gewend zijn naar eigen inzicht te leven. Als je hen voorziet van eigendomsrechten, een woonvergunning, verzekeringen, water en andere voorzieningen, en beetje kapitaal om hun eigen huis te bouwen, dan ontkrotten de slums vanzelf, maar wel naar eigen inzicht en controle.”

“Ik ben bang dat metis, de lokale kennis, bijna nooit gebruikt wordt voor beleid. Het beste wat planners kunnen presteren is dat ze gemeenschappen die werken als zodanig herkennen en er dan met hun vingers afblijven. Daarom pleit ik ook voor een zo groot mogelijke ruimte in democratie voor bezwaar, protest, verzet – zelfs rellen – zodat bestuurders nooit de kans krijgen precies dat uit te voeren wat ze willen. Politici moeten niet iets nieuws willen uitvinden, maar leren van gemeenschappen die, door misschien onbekende oorzaken, functioneren. Conserveer wat werkt. Bescherm buurten, wijken, gemeenschappen die werken, waar mensen niet vandaan verhuizen, waar ze gelukkig zijn, waar ze hun kinderen willen laten opgroeien.”

Wat is daarvan een mooi voorbeeld?
“Neem de Italiaanse achterbuurt van New Haven, de stad waar ik woon. Buitenstaanders zien de mensen daar als arm, maar ze hebben hun eigen winkels, kerken, café’s, een levende gemeenschap. De mensen wonen er graag. Als de gemeente een park wil aanleggen dan gaan de bewoners in overleg en zoeken ze overeenstemming. Als de stad er een weg doorheen wil leggen, zorgen ze voor protesten en stoppen die plannen. Een gemeenschap die functioneert is in staat zichzelf te verdedigen. We kunnen niet leven in een wereld zonder ingrijpen van boven. Maar doe dat zo bescheiden mogelijk. Politici moeten niet doen alsof ze de toekomst kennen. Maak buurten en gebouwen op zo’n manier dat ze makkelijk aangepast kunnen worden in het gebruik.”

Er zijn toch ook geslaagde overheidsinterventies? Onderwijs voor iedereen is toch een mooi resultaat van maakbaarheidsdenken?
“Het onderwijs is failliet. De moderne school is uitgevonden in dezelfde tijd als de moderne fabriek en werkt nog steeds volgens dezelfde gedachtes en methodes: de massaproductie. Misschien heeft dat destijds goed gewerkt, maar inmiddels is het een grote mislukking. Het bereidt mensen niet voor op het leven dat ze gaan leiden. Daarom zie je overal tegenbewegingen en halen ouders hun kinderen van school. In Duitsland wordt er elke dag een nieuwe school opgericht die zich aan het overheidssysteem onttrekt. In Japan gaan kinderen naar Montessorischolen. In Denemarken bestaat de volksschoolbeweging die onderkent dat kinderen niet leren door in klaslokalen te zitten met boeken, maar dat ze moeten rondlopen in de stad en de natuur om te zien hoe de praktijk eruitziet. Het onderwijssysteem is bankroet en verdeelt simpelweg de toegang tot banen. Het lager en voortgezet onderwijs in de VS overtuigt 15 procent van de leerlingen dat ze succesvol, slim en beter zijn dan de anderen. De rest wordt duidelijk gemaakt dat ze niet slim genoeg en minder waard zijn. Dat geeft ze een levenslang stigma. Het hedendaagse onderwijs stimuleert de talenten van kinderen niet.”

Als de staat niet functioneert, kunnen we het dan beter overlaten aan de markt?
“Mijn kritiek op de staat – standaardisering, uniformisering, etc. – geldt evenzeer voor grote bedrijven. Hun organisatie en werkwijze is evenzeer modernistisch. Kijk naar het McDonald’s franchisesysteem. Ondernemers worden in een format geduwd zodat het eenvoudig van bovenaf controleerbaar is. Precies zoals de Sovjets deden. Beheersing is ook het doel van bedrijven. Het verschil is dat bedrijven winst moeten maken. Dat is een extra disciplinering. Als niemand je producten koopt moet een bedrijf zijn strategie wijzigen, terwijl er bij staten vaak geen andere optie is. Mijn pleidooi is geen rechts pleidooi voor de markt, maar een anarchistisch betoog.”

Kunnen we zonder de staat?
“Nee. De Franse revolutie en de komst van de staat creëerden gelijkheid voor alle Franse burgers. In die zin is de staat een voorwaarde voor emancipatie, maar het creëerde ook de standaard Franse burger. Staatsvorming is een verdeeld genoegen. De staat is de basis van onze vrijheid én van onze onderdrukking. De vraag is dus hoe we succesvol kunnen leven met de staat, omdat we nooit zonder zullen kunnen.”

U hecht grote waarde aan interventies van onderop. Maar zijn die per definitie‘goed’?Hoe denkt u over burgergroepen die vast willen houden aan tradities van ongelijke machtsverhoudingen en bewegingen die de staat dwingen in minder emancipatoire richting?
“Veel traditie is inderdaad gebaseerd op hiërarchie, patronage en onderdrukking. Je zou kunnen beargumenteren dat dat ook metis is, want het is een practice. Zo zie ik dat niet. Ik refereerde al in positieve zin aan de Franse revolutie. Het is van belang dat er een abstracte, gestandaardiseerde burger is die recht heeft op waardigheid, respect en mensenrechten. Traditie of metis die die rechten ontkent, kan niet worden getolereerd. Dus niet alle metis moet gelijk gewaardeerd worden. De waardering van lokale cultuur is dan ook heel delicaat. Neem de huidige kwestie van de hoofddoek in de Franse seculiere republiek. Ik weet niet of ik voor of tegen de hoofddoek in scholen ben. Als meisjes de hoofddoek moeten dragen van hun ouders en de school de enige plek is waar ze hem niet op hoeven, ben ik voorstander van het verbod. Maar ontneemt het meisjes het recht op onderwijs en willen ze zelf graag een hoofddoek dragen dan ben ik tegen een verbod. Redelijke mensen kunnen daarover van mening verschillen en redelijke discussies hebben. Maar als het gaat over duidelijke obstructies van de gestandaardiseerde mensenrechten dan moet elke traditie of metis worden gestopt.”

“Ik kom uit de linkse traditie van de jaren zestig. Mijn eerste held was Mao Tse-Tung en daarna kwamen andere revolutionairen. Ze stelden me allemaal teleur. Zodra de revolutie de staat wordt, wordt het mijn vijand. Dat is mijn slogan. Al die revolutionaire bewegingen in Rusland en China vervingen corrupte staten met staten die nog machtiger en gewelddadiger waren dan die ze omverwierpen. Mijn alternatief is die van wederkerigheid zonder hiërarchie. Ik ben zeer onder de indruk van de mate waarin mensen er in slagen structuren van samenwerking te creëren zonder hiërarchie en bevel. Dat zie je bijvoorbeeld bij veel stammen in Zuidoost-Azië. Als ik politicus zou zijn, wat overigens niet zal gebeuren, dan zou ik proberen om te leren van gemeenschappen die al op die manier leven.”

James Scott gaf een openbaar werkcollege in Amsterdam in het kader van het project 'Social Engineering in the Amsterdam Metropole', een onderzoeks- en actiestudio geïnitieerd door verschillende Amsterdamse instellingen, waaronder de Universiteit van Amsterdam, de Gemeente en woningbouwcoöperatie Ymere. Het project zoekt naar de huidige grenzen aan de maakbaarheid van de samenleving en naar nieuwe instrumenten om sociale verandering te organiseren.

Vier interdisciplinaire studententeams, bijgestaan door verschillende denkers waaronder Scott, hebben ‘maakbaarheidslaboratoria ingericht op het Damrak, in de flatwijk Nieuwendam-Noord en onder de viaducten van de westelijke A10 en in Zeeburg. In de Indische buurt vonden ze hangjongeren, maar ook een stadsdeelbestuur dat in vijf jaar tijd de volledige welzijnsinfrastructuur kapot veranderd had: buurthuis dicht, straatbewakingscamera’s aan. Balancerend tussen de stadsdeelpolitiek, een ongeruste buurt en ambitieuze jongeren zoeken de studenten naar verandering: met de jongens realiseren zij in een oude caravan een mobiel buurthuis voor Zeeburg. In alle onderzoeken en interventies klinkt de visie van Scott door dat effectieve, duurzame sociale interventies een menselijke maat moeten hebben. De studenten zoeken aansluiting bij lokale mogelijkheden. Zoals Scott zegt: “Mensen zijn niet tegen verandering, maar ze willen niet veranderd worden.”

Voor meer informatie: http://www.partizanpublik.nl/.

Monique Kremer is medewerker van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
Alle artikelen
Jelle van der Meer is journalist en publicist.
Alle artikelen