“Je begint te rijden en ondertussen repareer je”

Interview met ontwikkelingseconoom Ja-Hoon Chang

Weg met het keurslijf van vrijhandel en neoliberalisering, zegt de Cambridge-econoom Ha-Joon Chang. Arme landen moeten kunnen kiezen voor protectie en staatsinterventie, al was het maar omdat dat de manier is waarop rijke landen zich ook ontwikkeld hebben. Maar let op, Chang is geen antiglobalist.

Chang glimlacht bescheiden als we hem complimenteren met het wereldwijde succes van zijn boek Bad Samaritans. Hij vertelt dat in zijn moederland Zuid-Korea er zo’n 200.000 zijn verkocht “mede doordat het boek op de lijst van verboden literatuur voor militairen is geplaatst. Daarna schoten de verkoopcijfers omhoog.”

Ha-Joon Chang Korea is internationaal een rijzende ster in het debat over ontwikkeling. Hij studeerde in Cambridge en is daar nu docent. In 2002 baarde hij opzien met zijn boek Kicking away the ladder. Sindsdien is hij een veelgevraagd adviseur, van Wereldbank tot Oxfam Novib. Met de publicatie van Bad Samaritans probeert hij met zijn boodschap, tevens aanklacht tegen de rijke landen, een groot publiek te bereiken – met succes.

Zijn moederland Zuid-Korea speelt in Changs boek een exemplarische hoofdrol. Terwijl de rijke landen bij monde van de unholy trinity (Changs woorden) IMF, Wereldbank en WTO het neoliberale model van vrijhandel als enig zaligmakend model predikten, koos Zuid-Korea een eigen weg, een combinatie van protectionisme en overheidsinvesteringen. Het land maakte vanaf het begin van jaren tachtig een razendsnelle transformatie mee, het nationaal product groeide in twee decennia van het niveau van Ghana naar dat van Portugal. Het militaire regime gaf ruimte aan particulier initiatief en schermde tegelijk het land af via importtarieven en exportsubsidies, legde beperkingen op aan buitenlandse investeringen en deed gerichte interventies ter stimulering van een aantal industriële sectoren, deels in staatseigendom. De dictatuur is inmiddels vervangen door democratie – wat overigens in het verhaal van Chang geen grote rol speelt – en langzamerhand worden de afschermende maatregelen opgeheven. Iets te snel volgens Chang – en volgens de bevolking. Dit voorjaar gingen de Koreanen massaal de straat op toen de regering het importverbod op Amerikaans rundvlees wilde opheffen.

Chang toont in zijn boek met cijfers aan dat de wereld slechter af is met het keurslijf van de neoliberale vrijhandel. Sinds de opgang van dit model vanaf de jaren tachtig, met Reagan, Thatcher en Friedman, treedt een wereldwijde groeivertraging op, vooral in de ontwikkelingslanden. Chang: “Terwijl in de twee decennia daarvoor die landen gemiddeld zo’n 3 procent groei per jaar hadden, is dat vanaf 1980 tot nu zo’n anderhalf procent. Dat getal is dan nog gunstig vertekend door China en India, die net als Korea een andere weg kozen. In Afrika en Latijns-Amerika is de ontwikkeling geheel tot stilstand gekomen. Neoliberale economen zeggen: ‘We zijn nog nooit zo rijk geweest’. Maar we hadden nog rijker kunnen zijn.” Het vrijhandelsmodel zorgt bovendien voor grote instabiliteit, vindt Chang: “Ik kom vingers tekort om het aantal grote crises te tellen: van de Scandinavische en Japanse crisis via de Mexicaanse en Argentijnse tot de dot.com- en de kredietcrisis van vandaag.” Met vrijhandel dachten de rijke landen goed te doen voor de arme landen, maar het omgekeerde is gebeurd. Vandaar de titel van zijn boek: Onbarmhartige Samaritanen.

Het erge is dat de rijke landen beter hadden kunnen weten, betoogt Chang, als ze hun eigen  geschiedenis hadden gekend. Ze zijn allemaal op die manier rijk en ontwikkeld geworden, niet door vrij handel, maar door protectie en regulering (met Nederland als enige uitzondering). Hij trekt de vergelijking met het opgroeien van kinderen. “Mijn zesjarige zoon zou best kunnen werken, in sommige landen zou hij dat ook moeten, maar wij beschermen hem, geven opvoeding, gezond eten, opleiding. Tot op zekere leeftijd, niet zijn veertigste, dan moet hij op eigen benen staan. Zo moeten ook opkomende economieën de ruimte krijgen om beschermd op te groeien.” Het argument dat bescherming door subsidie en tarieven zorgt voor oneerlijke concurrentie, wijst hij van de hand. “Het is het verhaal van het ‘level playing field’, maar dat is alleen relevant als beide partijen even sterk zijn. Maar als zesjarigen tegen volwassenen spelen is een scheef veld juist wel eerlijk.”

De ware neoliberalen zeggen: het marktfalen ontstaat omdat de markt nog niet vrij genoeg is, er is nog teveel regulering.
Chang: “Dat zijn de gelovigen, die houdt je altijd. Kijk nu naar het Mekka van de vrije markt, de VS. De kredietcrisis is toch geen aanbeveling. En dat de VS zo’n hoog inkomen heeft per hoofd van de bevolking, komt omdat Amerikanen zo veel uren maken. Per persoon zijn ze veel minder productief dan in Europa. Juist de landen die een niet al te vrije markt hebben, doen het beter, zoals Finland. China koos vanaf 1978 voor langzame, voorzichtige verandering volgens nationaal recept. Nu is het inkomen vertienvoudigd. Stel je voor dat ze net als Rusland gekozen had voor het Friedman-recept van de big shock!”

Schaart u zich daarmee in het kamp van de antiglobalisten die alle schuld leggen bij de Bretton Woods instellingen die vrijhandel door de strot duwen van arme landen?
“Nee, ontwikkeling stagneert natuurlijk ook door problemen in landen zelf. Veel Afrikaanse landen en leiders hebben grote problemen en dragen hun verantwoordelijkheid niet. En ik geloof in multilaterale samenwerking, dat is veel beter dan het bilaterale armpje drukken waarbij de rijke landen altijd sterker zijn. In multilaterale organisaties hebben kleine landen, mits ze samenwerken, meer macht. Maar zoals het nu werkt is het natuurlijk een farce. Een Afrikaanse kennis was jarenlang diplomaat voor zijn land. Op de grote conferenties waar de afspraken gemaakt worden waren zij met z’n drieën, terwijl daar vaak zo’n vijftien vergaderingen tegelijk zijn. Dan mochten zij nog niet klagen, want andere Afrikaanse landen hadden één persoon of niemand. Terwijl de Amerikanen alleen al op patentrecht vijftig onderhandelaars hebben.”

In uw alternatieve model hebben nationale overheden een sturende hoofdrol. Hebben overheden die macht nog wel tegenover het internationale flitskapitaal en de multinationale ondernemingen?
“Ontwikkelingslanden moeten ook hun financiële markten afschermen en internationaal kapitaal beperkt toelaten. Dat geldt ook voor multinationals, maar ik kan niet ontkennen dat hun rol groter is dan 25 jaar geleden. Zie bijvoorbeeld de TRIPS, de bescherming van intellectuele rechten, zoals patenten. Die verdragen zijn een enorme blokkade voor ontwikkeling in arme landen. Korea had daar in de jaren tachtig nog geen last van. Wel van het merkenrecht, maar uit eigenbelang zag Korea piraterij van merken zoals Vuitton en Nike door de vingers – met succes, want Korea is nu een zeer innovatief land. Multinationals zijn met de patentbescherming een sterkere macht geworden. Maar globalisering is een politiek proces, staten hebben die macht weggeven en als ze willen kunnen ze die ook terugpakken en multinationals aan banden leggen. Kijk hoe Ford en GM om geld komen bedelen.”

“Mensen zeggen dat globalisering onvermijdelijk is, een logisch gevolg van technologische vernieuwingen. Ik bestrijd dat. Honderd jaar geleden was er, met stoomboot en telegraaf, net zoveel globalisering als nu. In de jaren vijftig en zestig was dat veel minder, terwijl we toen alle technologie van vandaag hadden, behalve internet. Globalisering is een politieke keuze. Technologie bepaalt de ruwe grenzen, daarbinnen is alles mogelijk.”

Kunnen Afrikaanse landen het Zuid-Koreaanse model kopiëren?
“Er bestaat geen blauwdruk. Dat heeft de geschiedenis ons geleerd. Kijk maar naar de gevolgen voor de Sovjet-Unie toen het IMF zijn model opdrong. Elk land moet zijn eigen voorbeelden kiezen. Maar er zijn drie ontwikkelingsprincipes die altijd gelden. Elk land heeft industrie nodig en die moet je vanaf de basis opbouwen. Je kan niet meteen beginnen met het fabriceren van technisch innovatieve auto’s. Een land moet productie hebben om zich te ontwikkelen; dat kunnen overigens ook landbouwproducten zijn. Zo’n opbouw vereist subsidie en afscherming van de wereldmarkt, anders wordt die beginnende bedrijvigheid weggevaagd. Het tweede principe is dat er geïnvesteerd wordt in onderwijs. Een land dat zich wil ontwikkelen moet investeren in mensen, en dat omvat veel meer dan basisonderwijs, het gaat vooral om beroepsonderwijs. Tenslotte is er enige mate van sociale integratie nodig. Landen waar scherpe sociale scheidslijnen bestaan, kunnen zich niet goed ontwikkelen. Zuid-Korea was een dictatuur maar de leiders zorgden er wel voor dat er inkomensverdeling was. In veel ontwikkelingslanden ontbreekt dat. Daar zie je elites die veel geld verdienen maar geen hart hebben voor hun land. Dat leidt tot sociale desintegratie.”

Die drie principes vereisen sterke instituties, om te beginnen een functionerende overheid. In veel Afrikaanse landen ontbreken die. Waar moet je dan beginnen?
“De ontwikkeling van de economie en de opbouw van instituties hangen met elkaar samen. Je moet dus niet met het een beginnen en het ander laten. Je begint te rijden en ondertussen repareer je. Commentatoren zeggen dat Zuid-Korea al een sterke staat had en daarom voor Afrikaanse landen geen voorbeeld kan zijn. Maar dat is niet zo. Ook in Korea ontbraken bureaucratische capaciteiten. Ambtenaren werden de wereld over gestuurd om te leren, ondermeer naar – nota bene! – de Filippijnen en Pakistan. Het maakt ook niet zoveel uit of die ambtenaren veel weten van economie bijvoorbeeld. In Korea waren de ambtenaren vooral ingenieurs, in Japan juristen. Goed economisch beleid kan iedereen bedenken die geleerd heeft na te denken. Ik wijs ook nog maar eens op Europa’s eigen geschiedenis: ruim honderd jaar geleden waren Duitsland en Italië ook nauwelijks staten. En al helemaal geen democratie. Die landen zijn ook met niets begonnen.”

Kunnen ontwikkelingslanden onze hulp daarbij wel gebruiken?
Chang glimlacht: “Ja: stoppen met de dwang om te liberaliseren. En kennis leveren. Het gaat daarbij niet alleen om wetenschappelijke informatie maar om praktische kennis, bijvoorbeeld over landbouw of over het inrichten van een multiculturele samenleving. In de ontwikkelingshulp ligt veel nadruk op gezondheidszorg en basisonderwijs voor jonge kinderen. Kijk maar naar de Millenium Development Goals. Dat is niet erg, maar verwacht niet dat dit tot ontwikkeling leidt. Zelfs als alle kinderen naar school gaan is er nog steeds armoede. Ontwikkeling en economische groei ontstaan pas als er productieve capaciteiten zijn. De steun aan ontwikkelingslanden moet meer productief georiënteerd zijn: investeer in opleiding, landbouw en infrastructuur.

Verder kan het aantal hulporganisaties dat aanwezig is in ontwikkelingslanden naar beneden. Ze kapen nu het lokale talent weg. Een Afghaanse minister vertelde me dat hulpverleners zoals de EU hun chauffeurs tien keer meer kunnen betalen dan hij zijn ambtenaren. Dat geld kan je veel beter aan de regering geven, zodat die talenten kan aantrekken en zelf hun taken beter kunnen uitvoeren.”

Wat is belangrijker: goede hulp of betere handelsverhoudingen?
“Hulp is hulp, het is geen motor. Ontwikkelingslanden moeten het zelf doen, we kunnen dat enkel stimuleren. Belangrijker is dat ontwikkelde landen opener worden voor ontwikkelingslanden zonder het omgekeerde te eisen, dus ontwikkelingslanden subsidies en tarieven toestaan. Ik pleit voor asymmetrische handel. Een beetje bescherming in ontwikkelde landen is overigens prima en begrijpelijk, zoals de VS nu haar auto-industrie wil steunen. Maar asymmetrische handel is goed voor arme landen en daardoor op termijn ook voor rijke landen — veel beter dan vrijhandel.”

Kunnen opkomende landen als Zuid-Korea en in de eerste plaats natuurlijk China een rol spelen in ontwikkelingslanden?
“Als Koreaan heb ik natuurlijk zo mijn gedachtes over de groei van China. Maar over het algemeen is het goed voor ontwikkelingslanden, want er ontstaat zo een alternatief. Als de VS geen zaken met je willen doen, kan je je tot China wenden. En dat land zal niet allerlei eisen stellen. Over de rol van Korea moet je niet veel verwachting hebben. Het land geeft hooguit 0,01 procent van zijn BNP aan ontwikkelingssamenwerking. Het is te klein en nog onvolwassen. Het is op dit moment een adolescent: een groot lichaam met een nog weinig ontwikkeld hoofd.”

Zal de kredietcrisis zorgen voor een terugslag in het neoliberale denken van rijke landen? Is dit een kans voor verandering?
“Joseph Stiglitz voorspelde: ‘Bad things will happen’. Dat zien we nu gebeuren. Maar ik weet echt niet of het voor een omslag zal zorgen. Ik ben bang dat het eerst nog erger moet worden. De rijke landen denken dat ze er met wat kleine schade afkomen. Veel aandacht gaat uit naar Obama, hij is de belangrijkste speler. Hij heeft echter ministers aangesteld die naam hebben gemaakt in het oude economische denken van de Washington Consensus, zoals Larry Summers. En daarmee wil hij verandering teweegbrengen... Dat is hetzelfde als Osama bin Laden aanwijzen als bevelhebber in de strijd tegen terrorisme.”

Hebt u een advies voor minister Koenders?
“In het mondiale debat kan Nederland een pleidooi houden voor ruimte voor alternatieven. Nederland is voor die boodschap de ideale pleitbezorger. Het heeft een goede reputatie op dit terrein en is niet te groot en wordt niet, zoals de VS of China, verdacht van een geheime agenda als ze zoiets zou bepleiten. Geef landen de vrijheid hun eigen nationale pad te volgen in een globaliserende wereld.”

Monique Kremer is medewerker van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
Alle artikelen
Jelle van der Meer is journalist en publicist.
Alle artikelen