Migranten tussen alles of niets

Richting een progressieve migratiepolitiek

De veronderstelling dat migranten een kostenpost zijn voor de verzorgingsstaat is dubieus. Toch kan het beperkt toekennen van rechten een stap zijn in de richting van een progressieve migratiepolitiek.

In de discussie over een ‘migratiebestendige verzorgingsstaat’, die Han Entzinger en Jelle van der Meer zijn aangegaan met hun publicatie Grenzeloze solidariteit (2004), wordt uitgegaan van de veronderstelling dat de huidige verzorgingsstaat duidelijke grenzen behoeft (zie ook de Helling 4-2003). De Zweedse econoom Gunnar Myrdal stelde al aan het begin van de jaren zestig dat verzorgingsstaten onvermijdelijk protectionistisch en nationalistisch zijn. In vele toonaarden is dit sindsdien herhaald, kernachtig door Coen Teulings in de bundel Sferen van integratie (1995): “Herverdeling van inkomen binnen de eigen groep (interne solidariteit) vereist rigoureuze uitsluiting van mensen buiten de groep (externe solidariteit).” Entzinger en Van der Meer onderschrijven dit inzicht met een citaat van De Swaan: “een verzorgde samenleving is ook een gesloten samenleving”. Deze analyse is onlangs verder aangescherpt door het rapport van het CPB, Immigration and the Dutch economy (2003), waarin werd berekend dat niet-westerse allochtonen, in tegenstelling tot wat alle optimisten beweren, een extra kostenpost voor de verzorgingsstaat zijn.

Op deze veronderstelling wordt op twee manieren gereageerd. Sommigen menen dat de immigratie radicaal beperkt dient te worden. Dat is lange tijd het standpunt van rechtse partijen geweest, die menen dat er een gerechtvaardigd nationaal belang is om op te komen voor het behoud van ons hoge welvaartspeil. De laatste jaren klinkt steeds vaker ook een links argument voor een restrictief toelatingsbeleid, namelijk dat de zwaksten in de Nederlandse samenleving beschermd dienen te worden tegen nog zwakkere migranten die de bodem onder de sociale zekerheid weghalen. De SP was daar begin jaren tachtig al van overtuigd.

In de bijdragen aan Grenzeloze solidariteit worden deze argumenten afgewezen omdat zij uitgaan van de veronderstelling dat immigratie effectief in te dammen is. Dat is volgens de auteurs een linkse illusie en rechtse hypocrisie, voor zover rechts wel het internationale verkeer van goederen en kapitaal, maar niet van de daarmee verbonden arbeiders wil stimuleren. Entzinger, Van der Meer en hun auteurs aanvaarden dat mondialisering een package deal is, waarvan migratie een onlosmakelijk onderdeel is. Zij kiezen voor een aanpassing van de verzorgingsstaat aan de realiteit van een hoog migratiepeil. Daarbij vormen traditionele immigratielanden als Canada, Australië, maar vooral de Verenigde Staten het voor- en schrikbeeld van de zero sum van migratie en verzorgingsstaat. Om niet uit te komen bij de minimale sociale zekerheid van de VS, pleiten de ‘migratie-realisten’ voor een gedifferentieerd of gefaseerd regime voor nieuwkomers in de Nederlandse samenleving. Hun opstelling is een variant op de gedachtegang zoals de Amerikaanse socioloog Albert Hirschman die heeft ontleed in The Rhetoric of Reaction (1991): anticiperend op het gevaar dat we de verzorgingsstaat aan goede bedoelingen ten gronde laten gaan, dienen we bij voorbaat onze ambities te beperken, en nieuwkomers minder zekerheden te bieden dan we ingezetenen in onze verzorgingsstaat gunnen.

Keukentafel

Het pleidooi voor een geclausuleerd lidmaatschap van de verzorgingsstaat voor nieuwkomers van Entzinger, Van der Meer, Paul de Beer, Dennis Broeders, Pieter Pekelharing en Ewald Engelen (om de voornaamste aanhangers te noemen) is met gemengde gevoelens ontvangen. Sommige commentatoren zien een nieuwe consensus opdoemen, waar ‘realistisch links’ een verbond aangaat met ‘oprecht rechts’ in een pleidooi voor een open, maar daarmee ook minder alomvattende verzorgingsstaat. Daartegenover staan degenen die in de voorstellen niets anders zien dan een aanval op de solidariteit en vrezen dat de neo-liberale hegemonie zelfs tot in de eigen linkse gelederen is doorgedrongen. De laatsten hebben gelijk als zij vraagtekens zetten bij de ‘realistische’ premissen, maar zij zijn dogmatisch in hun afwijzing van de hervormingsvoorstellen. Die hebben op morele gronden wel degelijk hun merites, ook voor links.

Aan de argumenten voor een geclausuleerde verzorgingsstaat liggen twee premissen ten grondslag: migratie is niet te stoppen en migranten zijn een kostenpost voor de verzorgingsstaat. Aan de eerste premisse wil ik niet teveel aandacht besteden. In zijn algemeenheid is de stelling dat migratie niet is te stoppen onzin. De geschiedenis biedt tal van voorbeelden van effectieve beïnvloeding van bevolkingsstromen. Tientallen miljoenen mensen zijn de afgelopen eeuw onder dwang verhuisd, gedeporteerd of geëlimineerd. Het is alleen omdat we niet langer kunnen leven met het idee dat mensen achter Zevenaar zelfmoord plegen omdat wij ze niet toestaan te vluchten voor het gevaar dat ze bedreigt, dat we een zeker aantal immigranten onvermijdelijk achten. Dat wil overigens niet zeggen dat opeenvolgende Nederlandse regeringen in het afgelopen decennium geen bijzonder hoge morele kosten hebben aanvaard voor het voeren van een restrictief toelatingsbeleid. In hoeverre de recente daling in het aantal immigranten het effect is van het gevoerde beleid is altijd moeilijk te zeggen, maar het lijkt me onomstreden dat Nederland de laatste jaren in snel tempo een van de minst aantrekkelijk immigratielanden in Europa is geworden. Het is terecht als men dat gegeven niet als vertrekpunt wil nemen en alleen al op morele gronden een substantieel aantal immigranten als realiteit wenst te aanvaarden.

De tweede premisse, dat immigratie grosso modo een belasting vormt voor de verzorgingsstaat acht ik veel problematischer. In de discussie zouden de stelligheden van de economen met wat meer omzichtigheid benaderd dienen te worden. De eerder genoemde tegenstelling tussen interne en externe solidariteit is gebaseerd op de wijsheid van de keukentafel dat men bij het verdelen van de taart het aantal personen onder wie deze verdeeld moet worden dient te beperken. Die redenering gaat uit van een statische toestand, waarin geen rekening gehouden wordt met de bijdrage die nieuwe deelgenoten leveren aan de omvang van de te verdelen taart. De relevante vraag is derhalve in hoeverre immigranten bijdragen aan welvaart. Dat is nog niet zo eenvoudig te zeggen.

Onderklasse

Voor immigranten zelf lijkt migratie over het algemeen een bron van groeiende welvaart. Hun persoonlijke rijkdom neemt toe, zij dragen bij aan de economische positie van de achterblijvers in het land van herkomst, en vormen een interessante bron van overdrachten naar arme landen. Ingezetenen van Westerse verzorgingsstaten zullen daar evenwel maar weinig boodschap aan hebben. De nationale verzorgingsstaat is niet bedoeld voor mondiale caritas. Zelfs als het Westen op den duur zou profiteren van nieuwe afzetmarkten, zal elk van de afzonderlijke rijke landen er voor waken in de rol van gekke Henkie te belanden en de kosten te dragen voor de baten waar andere staten vervolgens van kunnen profiteren.

De premisse van afkalvende welvaart richt zich voornamelijk op de directe gevolgen van immigratie voor de nationale welvaart. Tegenover degenen die menen dat immigranten de stijgende kosten van de verzorgingsstaat van een vergrijzende autochtone bevolking kunnen dragen, heeft het CPB ingebracht dat niet-westerse immigranten een belangrijke kostenpost vormen en het draagvlak van de verzorgingsstaat alleen maar verder aantasten. Zoals Paul de Beer en in andere toonzetting Paul Scheffer benadrukken, heeft Nederland de laatste decennia laaggeschoolde arbeidsmigranten met een hoog economisch risico binnengehaald, die nu onevenredig zwaar drukken op de sociale zekerheid. Ruim een kwart van eerste of tweede generatie Turken en Marokkanen heeft een uitkering. Volgens De Beer doen ‘niet-westerse allochtonen zelfs bijna zes keer zoveel’ een beroep op de Bijstand als autochtonen. Dat zijn dramatische aantallen, die er inderdaad op wijzen dat de huidige sociale onderklasse in Nederland voor een belangrijk deel van elders geïmporteerd is.

Maar hoe relevant is dat gegeven uiteindelijk? Was de onderklasse in Nederland kleiner geweest als we geen arbeidsmigranten geïmporteerd hadden? En kunnen we hieruit concluderen dat migratie altijd tot groeiende druk op het economisch draagvlak voor de verzorgingsstaat leidt? Het lijkt me niet. Ik geloof dat er weinig bewijs gevonden kan worden voor de bewering van Jelle van der Meer, dat ‘de verzorgingsstaat is ontstaan in een tijd van weinig mobiliteit’ (Volkskrant 3 januari 2004). De opbouw van de verzorgingsstaat na 1945 vond plaats in de context van de grootste volksverhuizing in de Europese geschiedenis, die in Nederland nog doorliep tot het eind van de jaren vijftig met de Indische migratie, om kort daarna gevolgd te worden door de mediterrane arbeidsmigratie en tien jaar daarna de Surinaamse dekolonisatie. Een ander tegenvoorbeeld vormt Canada, dat altijd wordt opgevoerd als typisch immigratieland, maar dat ook een relatief sterke verzorgingsstaat kent. Het zou de moeite waard zijn het Canadese voorbeeld nader te analyseren, in plaats van ons blind te staren op de bottom line die in de Verenigde Staten wordt bereikt.

Platteland

In plaats van een negatief, zou er wel eens een positief verband tussen migratie en de verzorgingsstaat kunnen zijn. Zo ontstonden in Nederland de eerste verzorgingsstatelijke arrangementen in de loop van de negentiende eeuw in de vorm van gerationaliseerde armenzorg, publieke hygiëne, en later ook arbeidsmarktbeleid, als reactie op de toestroom van bevolking van het platteland naar de stad – destijds een even grote stap als nu van Anatolië naar Amsterdam. Bovendien leidde de schaalvergroting waartoe de ontwikkeling van nieuwe vormen van sociale zekerheid noopte onmiskenbaar tot een stijging van de welvaart – vergeleken met lokale armenzorg genereerde de nationale verzorgingsstaat niet alleen grotere rechtsgelijkheid maar ook grotere efficiëntie. In de loop van de twintigste eeuw werden steeds grotere stukken taart steeds eerlijker verdeeld, waardoor inkomensverschillen kleiner werden en de verdelende rechtvaardigheid toenam.

In deze trend naar toenemende gelijkheid zit na 1980 een omslag. Dat is ook het moment waarop de immigranten die hier vanaf 1960 naartoe waren gehaald een kostenpost begonnen te vormen. Maar ik heb nog geen economische beschouwing gezien waarin het verband tussen deze twee ontwikkelingen werd aangetoond. Het ligt meer voor de hand de stijgende kosten van immigratie toe te schrijven aan de specifieke constellatie die vanaf 1980 in alle Westerse landen ontstond: een economische crisis gevolgd door een decennium van jobless growth. In alle Westerse landen ontstond hierdoor een omvangrijke onderklasse die, afhankelijk van de bevolkingsontwikkeling in de decennia daaraan voorafgaand, meer of minder door migranten werd gevuld. Althans in veel West-Europese landen, in de Verenigde Staten was het vooral een autochtone zwarte onderklasse. Dit alles lijkt me slechts te bewijzen dat etnische discriminatie een belangrijke factor is in het ontstaan van een onderklasse, maar het zegt hoegenaamd niets over de effecten van migratie op het draagvlak van de verzorgingsstaat.

Gevangenissen

Dit alles doet natuurlijk niets af aan het feit dat in de specifieke omstandigheden van het laatste decennium van de twintigste eeuw een groep eerste- en tweede-generatie migranten is ontstaan, die meer geld kosten dan ze hebben ingebracht. Je zou het een blijk van prudentieel rentmeesterschap kunnen noemen als we nu geen verdere verplichtingen aangaan die ons in de toekomst wellicht nog meer geld gaan kosten. Ook dan lijkt het me zinvol nog een keer goed te kijken hoe de huidige kosten zijn opgebouwd. Zoals De Beer heeft betoogd, zijn de kosten met name ontstaan door uitkeringen gebaseerd op een eenzijdig solidariteitsbeginsel (m.n. de Bijstand), betaald uit algemene belastingen, waar geen specifieke premiebetaling tegenover stond. De kostenstijging door uitkeringen van verzekeringen worden veel minder door allochtonen veroorzaakt.

Daarnaast zijn er nog wel een aantal andere posten te noemen, waar ‘niet-westerse allochtonen’ (ik zal het problematische van die term maar laten rusten) een substantieel groter beroep op doen. Het lijkt me van belang vast te stellen dat aan de groei van de grootste lastpost voor de verzorgingsstaat, de gezondheidszorg, door migranten geen opvallend groot deel wordt bijgedragen. Dat geldt ook voor de stijgende kosten van mobiliteit of aan de kosten van middelbaar en hoger onderwijs. Maar ‘niet-westerse allochtonen’ doen wel een onevenredig beroep op de gevangenissen, het maatschappelijk werk en het basis- en lager beroepsonderwijs. Het eerste is onmiskenbaar een kostenpost, die ook rechtstreeks teruggevoerd kan worden op een mislukte integratie van deze groepen. Die kan voor een deel worden verklaard door het falen van de twee laatste instanties, het maatschappelijk werk en het onderwijs. Precies op het moment dat de problemen van deze groepen zich aandienden, rond 1980, werd het maatschappelijk werk in Nederland radicaal ontmanteld. Vanaf hetzelfde moment begon de afkalving en bestuurlijke desintegratie van het lager onderwijs. Allebei opnieuw – het moet benadrukt worden – op geen enkele manier een gevolg van de toestroom van migranten, maar wel ontwikkelingen die, in de constellatie van de jaren negentig, fatale gevolgen hadden.

Schemergebied

Het herstel van het lager onderwijs en het maatschappelijk werk is van cruciaal belang. Maar het zou een opvallende en niet te rechtvaardigen breuk met het linkse gedachtengoed om dat te boeken als stijgende kosten van de verzorgingsstaat. Het is wellicht moeilijk voor te stellen in een tijd waarin inburgeringscursussen als migratiedrempel worden opgeworpen met de leugenachtige redenering dat je voor 350 euro op een computer in Rabat prima kan bewijzen dat je ingeburgerd bent in de Nederlandse samenleving, maar onderwijs en maatschappelijk werk zijn bedoeld als investeringen die zich terugbetalen in competente, intellectueel en sociaal vaardige burgers.

Daarmee is tegelijkertijd een laatste bezwaar tegen het kostenplaatje van de immigratie gegeven: een groot deel van de mensen waarop deze berekeningen betrekking hebben zijn Nederlands staatsburger. Het hele verhaal over gefaseerd of gedifferentieerd burgerschap is op deze groep niet van toepassing. Zij beschikken over de volledige rechten, die ook al langer gezeten burgers toebehoren. De enige manier om daar wat aan te veranderen, is door het invoeren van een getrapt burgerschapsmodel, waarin statusverlies bij falende inburgering een van de sancties is. Dennis Broeders werpt deze mogelijkheid op, zonder hem aan te bevelen. Dat zou ik ook niet doen, want het ontnemen van burgerschapsrechten aan groepen die volgens de opvatting van de meerderheid niet passen in de nationale gemeenschap, maakt van Nederland een totalitaire staat.

De premissen van het pleidooi voor een migratiebestendige verzorgingsstaat zijn volgens mij dus niet zo zwaarwegend. Maar daarmee is niet gezegd dat de uitkomsten van de redenering niet de moeite van het overwegen waard zijn. Serendipisme is ook in de politiek een niet te verwaarlozen factor van vernieuwing. Een aantal van de voorstanders van een gedifferentieerde of gefaseerde inburgering van nieuwkomers in de verzorgingsstaat heeft er op gewezen dat er in feite allang een gefaseerd model van kracht is, waarin migranten van een onzekere naar een zekerder status opschuiven en er een hardnekkig tweede circuit van illegaliteit bestaat. Die verschijnselen zijn onvermijdelijk zolang we leven in een wereld van nationale staten. Alleen in een wereldstaat is iedereen gelijkelijk burger. Maar in het huidige statenstelsel leidt migratie onherroepelijk tot frictie, juridische schemergebieden en onzekere burgerschapsstatussen. Vanuit een strikt legalisme, maar ook vanuit een absoluut rechtvaardigheidsdenken, is een dergelijke schermertoestand ongewenst. Maar vanuit een minder puristische moraal zijn er wellicht aanvaardbare argumenten te geven voor een gedifferentieerde visie op het burgerschap.

Selectie

De bezwaren tegen een dergelijke visie liggen voor de hand. Een gedifferentieerd burgerschap leidt tot rechtsongelijkheid. Mensen in gelijke omstandigheden worden ongelijk behandeld, om het simpele feit dat de ene al zijn hele leven en de ander nog maar korte tijd in Nederland woont. Die rechtsongelijkheid treft niet alleen degene die het slechts behandeld wordt, maar kan op den duur de wereld van de eersteklas burgers aantasten. Een omvangrijke sfeer van illegaliteit, met extreem lage lonen, beroerde woonomstandigheden, gebrekkige zorg en het ontbreken van de mogelijkheid om je recht te halen, kan legale instellingen oneerlijke concurrentie aandoen en ertoe leiden dat men daar ook de maatstaven naar beneden schroeft. Bovendien kunnen legale burgers zo ook ongewild afzakken in de sfeer van illegaliteit, zoals bijvoorbeeld degenen die op dit moment een buitenlandse partner naar Nederland willen halen dagelijks aan den lijve ondervinden.

Maar er zijn ook geldige morele argumenten te noemen die pleiten voor een gedifferentieerd burgerschap. Ik noem er drie. Ten eerste kan een dergelijke vorm van burgerschap uitdrukking geven aan een opvatting van verdelende rechtvaardigheid, waarin een sterke nadruk wordt gelegd op het contributiebeginsel. Pas als iemand een zekere tijd heeft getoond bij te kunnen dragen aan gemene goed en ook blijk geeft van een zekere betrokkenheid, kan diegene ook aanspraak maken op steun uit het gemeenschappelijke fonds. Het idee dat de kost voor de baat uitgaat is een respectabele gedachte, al moet men er wel voorzichtig mee zijn. Een dergelijk uitgangspunt leidt onherroepelijk tot natuurlijke selectie van wat heet de ‘goede’ risico’s. De zwakkeren zullen minder goed in staat zijn bij te dragen en derhalve minder snel toegang tot een vollediger burgerschap verwerven, terwijl juist zij vanuit het oogpunt van linkse solidariteit de meeste steun verdienen.

Zoals Ewald Engelen heeft betoogd in ‘How to combine openness and protection?’ (Politics & Society 31 (2003) 4: 503-536), kan het bezwaar tegen de benadeling van de zwakkere partijen juist gecompenseerd worden door een gelaagd burgerschap. Wanneer het veroveren van politieke en civiele rechten los gemaakt worden van economische contributie, en sociale rechten gedifferentieerd worden opgevat, staan zwakkere partijen niet geheel met lege handen als het hun tegenzit. Ook als zij geen aanspraak kunnen maken op het volledige pakket dat ‘goede risico’s’ wel weten te verwerven, zullen zij niet creperen.

Progressief

Dit geeft ook zicht op een tweede moreel argument. Die is door Michael Walzer in Spheres of Justice (1983) aangeduid als het beginsel van non-dominantie: verdelingen in de ene sfeer (bijvoorbeeld van arbeid) mogen niet direct doorwerken in verdelingen in andere sferen (zoals die van zorg, liefde of politiek). Kenmerkend voor een tiranniek politiek bestel is juist die situatie waarin iedereen door dezelfde deur de gemeenschap binnen moet en degenen die door toevallige omstandigheden of vermogens daar vooraan staan het overal voor het zeggen krijgen. Een gedifferentieerd burgerschap geeft zicht op een niet-tirannieke invulling ervan.

Dat neemt niet weg dat men beter af is als men in alle dimensies van het burgerschap geslaagd is en op erkenning kan rekenen. Als iemand ons de vraag zou voorleggen of we zouden willen ruilen met een migrant in de positie van een tweederangsburger binnen onze verzorgingsstaat, dan is het duidelijk wat wij zouden antwoorden. In de echte wereld is zo’n Kantiaanse test echter niet goed mogelijk. Voor migranten is zelfs een mindere status in onze verzorgingsstaat vaak nog stukken beter dan de status die hij had in het land van herkomst. Het zou van een hardvochtig legalisme getuigen als we hem de mogelijkheid zouden willen ontzeggen om de substantiële verbetering te realiseren, alleen omdat wij van mening zijn dat het burgerschap van de verzorgingsstaat een kwestie van ‘alles’ of ‘niets’ dient te zijn – en dus in beginsel ‘niets’ zal worden omdat we nu eenmaal in een wereld van natiestaten leven.

Al deze argumenten zijn bijzonder fragiel en lang niet altijd doorslaggevend. Maar zij geven aan dat er op morele gronden voor een gedifferentieerd burgerschap gepleit kan worden. Om ervan overtuigd te raken dat in de verzorgingsstaat een gedifferentieerd burgerschap mogelijk zou moeten zijn, is het illusoire realisme van de onvermijdelijke migratiestromen en het kostenfetisjisme van de economen overbodig. Er zijn op zijn minst verdedigbare redenen waarom een beperkte toekenning van burgerschapsrechten toch een stap is in de richting van een progressieve politiek.

Hoogleraar politieke geschiedenis aan de Universiteit Utrecht.
Alle artikelen