Omgevingswet: gemeenten, wees er vroeg bij

Gesprek tussen drie lokale politici

De ecowijk EVA-Lanxmeer in Culemborg. CC0

De nieuwe Omgevingswet biedt kansen voor GroenLinks, zo blijkt tijdens een gesprek met drie lokale politici. Maar dan moeten de nieuwgekozen raadsleden wel in een vroeg stadium hun ambities voor een groene leefomgeving agenderen. Dan kan de nieuwe wet volop ruimte geven aan zaken als de energietransitie, de compacte stad en het vergroenen van de landbouw, zo blijkt uit een gesprek tussen drie lokale politici. Oplettendheid is echter geboden: de wet zet de gemeenteraad op achterstand.

We laten ze niet vertrekken voordat ze het eens zijn. Dat is het voornemen van de interviewers. Gelukkig blijkt het niet nodig om de deur te barricaderen. Aan het einde van ons gesprek over de Omgevingswet worden de drie lokale GroenLinks-politici aan tafel het vlotjes eens over een paragraaf die als voorbeeld kan dienen voor hun partijgenoten in den lande (zie onderaan). De paragraaf bevat een ambitieuze inzet voor groene gemeentelijke coalitieakkoorden.

Wat is de Omgevingswet?Minder regels, meer flexibiliteit, betere samenwerking tussen overheden, bedrijven en burgers: dat zijn de doelstellingen van de Omgevingswet, die vanaf 2021 een groot aantal wetten op het gebied van ruimtelijke ordening, milieu, bouwen, water en natuur vervangt. De invoering van de Omgevingswet is een megaoperatie die vaak wordt vergeleken met de decentralisatie van zorgtaken naar gemeenten.
Een belangrijk instrument van de nieuwe wet is de Omgevingsvisie, waarin het Rijk provincies en gemeenten elk hun ambities voor de fysieke leefomgeving vaststellen. Sommige gemeenten werken al aan hun visie.
Een tweede instrument voor gemeenten is het Omgevingsplan, de juridisch bindende uitwerking van de Omgevingsvisie. Het Omgevingsplan zal alle regels voor de leefomgeving omvatten, waaronder de huidige bestemmingsplannen.

Nochtans begint het gesprek met tweespalt. Erika Spil, wethouder in Bunnik voor Perspectief 21, een lokale partij met leden van GroenLinks en PvdA, is duidelijk het meest gecharmeerd van de Omgevingswet. Tjeerd van der Meulen, fractievoorzitter en lijsttrekker van GroenLinks in Deventer, ziet de groene kansen, maar onderstreept ook de bedreigingen. Datzelfde geldt voor Noël Vergunst, raadslid en kandidaat-wethouder voor GroenLinks in Nijmegen.

In de Tweede en Eerste Kamer heeft GroenLinks tegen de Omgevingswet gestemd, uit vrees dat natuur en milieu het onderspit delven. Was die tegenstem terecht?

Van der Meulen: “Ja, want de Omgevingswet is een heel dunne wet, waar bijna geen normen in staan. Veel normen ter bescherming van natuur en milieu die nu in wetten zijn vastgelegd, komen straks in lagere regelgeving terecht, in Algemene Maatregelen van Bestuur die de regering op elk moment kan wijzigen. Zo ontstaat het gevaar dat landelijke normen versoepeld worden zonder zeggenschap van de Tweede Kamer.”

Spil: “Nee, want de Omgevingswet geeft GroenLinks veel meer kansen om programmapunten te verwezenlijken. Ik geloof in de kracht van de dialoog. Het nieuwe instrument van de gemeentelijke Omgevingsvisie bevordert die dialoog. Met samenwerking en vertrouwen bereik je veel meer dan met het hameren op regels. Bovendien zie je nu dat betrokken burgers op achterstand staan ten opzichte van spelers die de complexe regels goed kennen. De Omgevingswet maakt het makkelijker voor mensen om mee te doen.”

Van der Meulen: “Bij het woord vertrouwen krijg ik altijd jeuk, als het gaat om het naleven van milieu- en welstandsnormen. ‘Vertrouwen als vertrekpunt’, dat was het motto van de regering bij het schrijven van de Omgevingswet. Maar vertrouwen moet eerst verdiend worden. Misplaatst vertrouwen in de milieuzorg van grote bedrijven heeft er al toe geleid dat vergunningen zijn ingekort tot één A4’tje. Daar zijn ongelukken van gekomen, zoals de lekkages van gevaarlijke stoffen bij tankopslagbedrijf Odfjell. Juist omdat regels soms ontdoken worden, hebben we landelijke milieunormen nodig die bij wet zijn vastgelegd. Plus inspecties. Ik zie overigens ook de andere kant van de medaille: de Omgevingswet biedt gemeenten óók meer speelruimte om juist strengere normen vast te stellen.”

Spil: “Precies mijn punt. Vooruitlopend op de nieuwe wet hebben we in Bunnik, samen met twee buurgemeenten, al een Omgevingsvisie opgesteld voor het buitengebied langs de Kromme Rijn. Burgers, boeren, ondernemers, iedereen heeft mee kunnen praten. Je ziet dat men uiteindelijk uitkomt op ambities die GroenLinks ook heeft. In de Omgevingsvisie staat nu dat we off-grid willen gaan. Dat betekent dat de lokale opwekking en opslag van groene stroom te allen tijde toereikend is om het verbruik te dekken.”

Vergunst: “Met de Omgevingswet kijk je naar doelen op de lange termijn, dat is inderdaad het grootste pluspunt. Nu geven criteria zoals een sluitende exploitatie van gemeentegrond vaak de doorslag in de ruimtelijke ordening. Dat is kortzichtig. De vraag moet zijn: wat willen we over tien of twintig jaar bereiken? Tegelijkertijd maak ik me ook zorgen over de Omgevingswet, omdat bij concrete bouwplannen het initiatief voor inspraak verschuift van de gemeente naar projectontwikkelaars.”

Spil: “Maar die ontwikkelaars moeten met iedereen in gesprek. Om een vergunning te krijgen voor hun project, moeten ze laten zien hoe ze geluisterd hebben naar omwonenden. Dat schept een interessante dynamiek, met veel mogelijkheden voor betrokkenheid.”

Van der Meulen: “De Omgevingswet geeft de mogelijkheid wel, maar bevat geen vaste regels voor inspraak. Die moet je als gemeente dus wel vastleggen.”

Tjeerd van der Meulen, Noël Vergunst en Erika Spil

Welke groene en linkse ambities kun je met de Omgevingswet beter verwezenlijken dan zonder?

Van der Meulen: “Dat zijn er veel. De Omgevingswet heeft een open kader. Samengevat: de veilige en gezonde leefomgeving. De wet legt niet vast wat daaronder valt. Dus alles wat met de fysieke omgeving te maken heeft, kan in de Omgevingsvisie worden opgenomen en door het Omgevingsplan worden geregeld. Gemeenten kunnen daarbij strenger zijn dan de nationale of Europese normen, bijvoorbeeld als het gaat om gezonde lucht. Dat biedt enorme kansen.”

Vergunst: “Je kunt scherpere doelen afspreken voor de energietransitie: woningen van het gas af, warmtenetten. Je kunt zelfs sociale doelen formuleren, zoals het combineren van wonen en zorg. Of een minimumpercentage aan sociale woningbouw. Dat laatste kan overigens nu ook al, maar het gebeurt weinig.”

Spil: “Als je eenmaal een ambitieuze Omgevingsvisie hebt, kun je daar later naar teruggrijpen bij strijdpunten zoals windmolens. In het buitengebied van onze gemeente willen we off-grid, dus dat betekent én zonnepanelen op de daken én zonneparken én windmolens. Zo kom je stapsgewijs uit bij de vraag: waar komen die molens dan te staan?”

Van der Meulen: “Gevaarlijk, zo’n salamitactiek. Als je begint over windenergie, denken mensen subiet dat de hele gemeente vogelvrij wordt verklaard. Je kunt dus beter in je Omgevingsvisie al aangeven welke gebieden niet in aanmerking komen voor windmolens, omwille van bijvoorbeeld de landschapskwaliteit.”

Spil: “Je kunt ook in algemene zin iets zeggen over de randvoorwaarden, zoals de afstand tot huizen. De precieze locatie van de windmolens moet echt het laatste discussiepunt zijn.”

Van der Meulen: “Voor de energietransitie is ook de positionering van nieuwbouwwoningen van belang. Je kunt vastleggen dat woningen zo gebouwd moeten worden dat de zon maximaal de ruimtes kan verwarmen en zonnepanelen kan voeden. In historische delen van de stad kun je de vergunningsplicht voor zonnepanelen verruimen.”

Kun je de Omgevingswet aangrijpen om grondstoffenverspilling tegen te gaan?

Spil: “De ambitie om circulair beton te gebruiken kun je opnemen in de Omgevingsvisie. De bouwsector zelf vraagt om voortvarend overheidsbeleid om recycling van beton te bevorderen. Denk ook aan de toepassing van gestandaardiseerde prefab-bouwmaterialen, die gemakkelijk opnieuw te gebruiken zijn wanneer een gebouw gesloopt wordt.”

Van der Meulen: “Je kunt ook mikken op het hergebruik van bestaande gebouwen en materialen. Zorg ervoor dat het streven in je Omgevingsvisie staat. Dan moet het zich vervolgens vertalen in bindende eisen in het Omgevingsplan. Daarin kun je ook opnemen dat elk gebouw een grondstoffenpaspoort moet hebben, zodat je alle gebruikte materialen kunt traceren.”

Kun je de Omgevingswet benutten om de landbouw te vergroenen?

Van der Meulen: “Gemeenten krijgen meer armslag om geuroverlast en ammoniakuitstoot door de veehouderij te beperken. Je kunt ook verlangen dat de landbouw grondgebonden en natuurinclusief is. Een van de winstpunten van de nieuwe wet is dat je ecologische kwaliteit en natuurwaarden kunt hanteren als toetsingskader voor activiteiten. Dat voornemen zou een gemeente al in de Omgevingsvisie moeten vastleggen.”

GroenLinks wil een compacte stad, om het open landschap te behouden en om een hoog niveau van stedelijke voorzieningen mogelijk te maken. Hoe krijg je het streven naar zo’n compacte stad opgenomen in de Omgevingsvisie? Mensen associëren dat al gauw met hoge flats en veel bestrating.

Vergunst: “Je moet dan duidelijk maken dat je hogere gebouwen neerzet om andere gebieden open en groen te houden. Als die hoogbouw nabij een station komt, kun je ook met minder parkeerplaatsen toe. Zonder de kosten van een parkeerplaats worden de woningen nog goedkoper ook. Je ziet dat de jongeren van nu steeds minder vaak een auto hebben. Dat biedt veel perspectief voor bijvoorbeeld deelauto’s. Je moet wel opletten dat verdichting op gespannen voet kan staan met binnenstedelijke vergroening voor leefbaarheid en klimaatadaptatie.”

Spil: “Het is belangrijk om met aantrekkelijke beelden van de compacte stad komen. Een compacte stad is niet hetzelfde als hoogbouw. De stad Utrecht heeft tekeningen gemaakt van gebouwen die zo gesitueerd zijn dat ze optimaal gebruik maken van zonlicht. De gebouwen zijn niet alleen om in te wonen, maar hebben meerdere functies. Erbovenop liggen tuinen. Dat belooft een prettige leefomgeving. In onze Omgevingsvisie voor het Kromme Rijngebied hebben we ook veel gebruik gemaakt van beelden, van foto’s tot kaartjes, om de gewenste omgevingskwaliteit aan te duiden. We zijn van ideeën naar beelden naar streefwaarden gegaan, in een proces van twee jaar.”

Van der Meulen: “Als je meerdere functies, zoals wonen en werken, wilt verbinden, moet je daarvoor in je Omgevingsvisie ook ruimte scheppen. Je moet de bestemming van percelen dan niet dichtregelen. Je kunt ervoor kiezen om in compacte buurten meer geluidshinder toe te staan dan in een buitenwijk. Dan scherp je de landelijke geluidsnorm dus juist niet aan in je Omgevingsplan.”

Spil: “Zo’n integrale benadering van de leefomgevingskwaliteit, dat is de kracht van de Omgevingswet. De kwaliteit van openbaar groen, bijvoorbeeld, kan door de bewoners zelf worden bepaald. Nu moet ik een boom terugplaatsen als we een boom kappen, maar dat maakt de kwaliteit van het groen niet per se beter. Een integrale insteek vraagt ook om betere samenwerking tussen gemeenten en provincie. Het is prachtig dat men in de stad Utrecht bedenkt: wij willen minder auto’s, maar vervolgens parkeren mensen hun auto bij het station van Bunnik om vandaar de trein naar Utrecht te nemen. We zullen serieuzer over alternatieve mobiliteit moeten nadenken. De provincie zou dat beter moeten coördineren.”

Van der Meulen: “Integraal werken, dat is ook een uitdaging voor het gemeentelijk apparaat. Er staan vaak schotten tussen de verschillende afdelingen. De ambtenaren die zich bezighouden met ruimtelijke ordening praten nauwelijks met hun collega’s van luchtkwaliteit. Een gunstig effect van de Omgevingswet is dat deze tot ‘ontschotting’ dwingt.”

Wat doe je met onderwerpen die zich niet zo makkelijk in een ruimtelijke visie laten vertalen, zoals dierenwelzijn?

Van der Meulen: “Die kun je opnemen in je Omgevingsvisie als je een relatie legt met de fysieke leefomgeving. Zo kun je bijvoorbeeld megastallen afwijzen. De Omgevingswet schrijft voor welke onderwerpen in ieder geval geregeld moeten worden; er is dus ruimte om een stapje verder te gaan.”

Tjeerd van der Meulen, Noël Vergunst, Erika Spil en interviewers.

Waar botst GroenLinks met andere partijen?

Van der Meulen: “Bij ons in Deventer zien veel fracties de Omgevingswet als een kans om de regeldruk te verminderen. Ze zien het verband met milieunormen nog niet zo duidelijk. Wanneer GroenLinks voorstelt om bepaalde milieuwaarden beter te beschermen, klinkt het van ‘ho ho, dat is niet de bedoeling van de wet’. Daar moeten we echt nog een debat over voeren.”

Vergunst: “Dat we van gas af gaan en naar een circulaire economie bewegen, daarvoor zijn in Nijmegen de geesten wel rijp. Het helpt dat we European Green Capital zijn. Je merkt dat partijen als VVD en D66 ook mikken op het verruimen van mogelijkheden voor ondernemers. Dat kan natuurlijk overlast geven, dus het versterkt mijn zorg over de inspraak van burgers. Maar echt inhoudelijke strijdpunten rond de Omgevingswet zie ik nog niet.”

De inspraak van burgers is niet vanzelfsprekend en moet door gemeenten goed worden geregeld, constateerden we al. Hoe doe je dat?

Spil: “Je moet al in je Omgevingsvisie opnemen dat je ruimtelijke plannen toetst op de participatie van omwonenden en andere belanghebbenden, en dat je daarbij zowel kwantitatieve als kwalitatieve criteria hanteert. Ofwel: heeft de initiatiefnemer van het plan met alle betrokkenen een serieus gesprek gevoerd? Zo niet, dan wijst de gemeente het plan af en moet de initiatiefnemer opnieuw in gesprek. In je Omgevingsplan moet je dit borgen.”

Van der Meulen: “De gemeente is zelf ook vaak initiatiefnemer van bouwplannen. Je merkt dan vaak dat het hele projectplan in één bepaalde richting wordt uitgedacht. Alternatieven krijgen geen kans. Je kunt de Omgevingswet aangrijpen om als gemeente te zeggen: dat gaan we anders doen. We geven alternatieve voorstellen, bijvoorbeeld van omwonenden, een plek in het proces. Je waarborgt dan bijvoorbeeld dat onafhankelijke deskundigen de alternatieven beoordelen. Dat vergroot in veel gevallen het draagvlak voor het uiteindelijke plan.”

Met inspraakprocedures bereik je alleen hoogopgeleide burgers…

Vergunst: “Ja, helaas klopt dat vaak. Wij hebben in Nijmegen twee vergelijkbare sociale nieuwbouwprojecten, het ene in een arbeiderswijk en het andere in een rijke buurt. De woningen in de arbeiderswijk staan er al een jaar; in de andere buurt is nog geen spade de grond in gegaan. De mensen in de rijke buurt weten dat tegen te houden. Ze zijn beter georganiseerd.”

Van der Meulen: “Bewonersbijeenkomsten vormen het beproefde instrument voor inspraak. Maar nu ik voor de gemeenteraadscampagne langs de deuren ga, ook in wijken waar ik niet vaak kom, hoor ik veel nieuwe dingen. Misschien moet je met ruimtelijke plannen ook naar de bewoners toe gaan, ook al kost het veel tijd en moeite.”

Vergunst: “Je moet bewoners ook de ruimte geven om samen te beslissen over sommige zaken. Als gemeente stel je bepaalde randvoorwaarden, daarbinnen kunnen de bewoners zelf keuzes maken. Zulke interactieve beleidsvorming hebben we in Nijmegen toegepast voor de herbestemming van een aantal grote gebouwen. Dat was een succes, ook al kostte het jaren.”

Heeft de Omgevingswet gevolgen voor de bevoegdheden van de gemeenteraad?

Van der Meulen: “Ja, want afwijkingen van het Omgevingsplan behoeven straks nog slechts de goedkeuring van het college van burgemeester en wethouders. Bij het vaststellen van het Omgevingsplan moet de raad dus goed definiëren in welke gevallen het college ervan mag afwijken. Je kunt ook vastleggen dat de raad meteen wordt geïnformeerd over zulke afwijkingen.”

Vergunst: “Je moet als raad ook vastleggen hoe je invloed houdt op besluiten die wél binnen het Omgevingsplan passen. Want anders kun je bijvoorbeeld een gebrekkige inspraakprocedure niet meer corrigeren.”

Spil: “Terwijl gemeenten meer verantwoordelijkheden krijgen, komt de raad als hoogste orgaan van de gemeente steeds meer buitenspel te staan. Dat zie je ook in het sociaal domein. Ik maak me daar zorgen over. Het zou ertoe kunnen leiden dat gemeenteraden vaker naar hun laatste machtsmiddel grijpen: het wegsturen van de wethouder ruimtelijke ordening.”

Voorbeeldparagraaf voor lokale coalitieakkoordenWe grijpen de nieuwe Omgevingswet aan om onze leefomgeving te verbeteren, de gezondheid en veiligheid van inwoners te beschermen en bij te dragen aan het behoud van een leefbare aarde. Lucht, water en bodem moeten schoon zijn. We willen in 2030 voldoen aan de luchtkwaliteitsnormen van de Wereldgezondheidsorganisatie.We werken aan een openbare ruimte die uitnodigt tot lopen, fietsen, buitenspelen en ontmoeten; aan wijken waar plaats is voor rijk en arm, voor starters, mensen met een zorgvraag en statushouders alsmede voor gemeenschappelijk wonen. We maken tevens werk van klimaatbestendigheid, landschapskwaliteit, een rijkere natuur en een natuurinclusieve landbouw die de natuurlijke behoeften van dieren respecteert en de band tussen stad en ommelanden versterkt.We willen in 2030/40 een energieneutrale gemeente zijn, door energie te besparen en schone energie op te wekken binnen de gemeentegrenzen. We werken toe naar een circulaire economie in 2050, waarin grondstoffen hun waarde behouden en kringlopen zo kort mogelijk zijn. We benutten de kansen van schone technologie voor bedrijvigheid en werkgelegenheid. De ruimtelijke veranderingen die een energieneutrale, circulaire economie met zich meebrengt, passen we zo goed mogelijk in in het landschap.We waarborgen dat burgers van meet af aan kunnen deelnemen aan de planvorming over het gebruik van de ruimte en nodigen hen daar uitdrukkelijk toe uit. Burgers krijgen ondersteuning van experts bij het uitwerken van alternatieve plannen. We stellen kwalitatieve en kwantitatieve eisen aan het proces van inspraak. We geven ruim baan aan burgerinitiatieven. We leggen spelregels vast opdat de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol ten volle kan uitoefenen.We werken samen met onze buurgemeenten, de regionale Omgevingsdienst en de GGD. We verzekeren een integrale aanpak door de ambtelijke organisatie.In de aanloop naar de inwerkingtreding experimenteren we alvast met de Omgevingswet. Onze Omgevingsvisie komt in de huidige zittingsperiode van de gemeenteraad gereed. We streven naar een breed gedragen visie.Deze voorbeeldparagraaf behoeft uiteraard lokale inkleuring. Zo doen kustgemeenten er goed aan om het behoud van het open kustlandschap op te nemen in hun Omgevingsvisie en -plan. Ook het streven naar een compacte stad en het afwijzen van gas- en oliewinning passen hierin.

Download hier de voorbeeldparagraaf als pdf.

Dit artikel verschijnt in het lentenummer van tijdschrift de Helling. Klik hier om abonnee te worden!

Medewerker van Bureau de Helling.
Alle artikelen
Stagiair bij Bureau de Helling.
Alle artikelen
Milieukundige en beleidsambtenaar. Lid van de Raad van Advies van Bureau de Helling.
Alle artikelen