Woonbeleid: over tien jaar een nieuw parlementair onderzoek?

Sociale woningbouw uit 1917 in Amsterdam. Architect: Michel de Klerk.

De situatie op de woningmarkt wordt steeds nijpender: het woningtekort loopt snel op, kopen wordt moeilijker, de segregatie in wijken neemt snel toe. En de overheid reageert met een laissez-faire beleid, stelt prof. dr. Peter Boelhouwer, hoogleraar Housing systems aan de TU Delft. Zijn hoop is gevestigd op lokaal beleid.

Dit essay is opgebouwd uit drie onderdelen. Allereerst passeren de meest acute problemen op de woningmarkt de revue. Vervolgens reflecteer ik kort op de oplossingen die vanuit de landelijke politiek worden aangedragen. Deze zijn in mijn ogen volstrekt ontoereikend en kunnen ertoe leiden dat een volgende generatie politici zich afvraagt waarom de huidige beleidsmakers niet met adequate oplossingen kwamen; de voorbode dus voor een toekomstig parlementair onderzoek. Tot slot geef ik naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen een aantal beleidsaanbevelingen voor de lokale woonpolitiek. Anders dan in de nationale politiek, wordt daar de urgentie van de problemen op de woningmarkt wel volledig onderkend: de woningmarkt was een van de belangrijkste thema’s tijdens de gemeenteraadsverkiezingen.

Het oplopende woningtekort

De moeder van alle huidige fricties op de woningmarkt is ongetwijfeld het oplopend woningtekort. Enerzijds groeide de bevolking de afgelopen jaren veel sneller dan beleidsmatig verondersteld werd, anderzijds stagneerde de woningbouwproductie. De stelselmatige onderschatting van de bevolkingsgroei kan verklaard worden uit het feit dat de afgelopen jaren de nettomigratie niet rond de 20.000 personen bedroeg, maar tussen de 80.000 en 100.000 uitkwam (bron: CBS). De eerste jaren kwam dit door de komst van asielzoekers, in 2017 door de groei van het aantal arbeidsmigranten. Omdat onze arbeidsmarkt steeds krapper wordt, is de verwachting dat het migratieoverschot ook de komende jaren nog hoog zal blijven. Deze verwachte toename maakt echter geen deel uit van de CBS-bevolkingsprognoses, waardoor de toekomstige woningbehoefte in veel gemeenten te laag wordt geraamd. 

Ondanks de toegenomen vraag schommelde de nieuwbouwproductie de laatste vier jaar net onder of boven de 50.000 woningen, met een lichte toename tot 62.000 woningen in 2017. Om de groeiende woningvraag enigszins bij te houden is daarentegen een jaarlijkse productie van 70.000 tot 80.000 woningen noodzakelijk. De Bouwagenda spreekt zelfs van een jaarlijks aantal van 100.000. En ook de toekomst ziet er weinig rooskleurig uit. Zo stabiliseert het aantal verleende bouwvergunningen in de laatste kwartalen van 2017 rond de 10.000 woningen. Nadat zich vanaf het derde kwartaal van 2014 een stijging aftekende richting de 15.000 verleende bouwvergunningen, is het aantal nu dus teruggezakt.

Koopsector minder toegankelijk

Vanaf 2013 zijn de regels rond het verstrekken van hypotheken steeds verder beperkt. Zo werden zowel de Nibud-normen (LTI) als de maximale lening in relatie tot de waarde van de woning (LTV) neerwaarts bijgesteld, waardoor de toegankelijkheid van de eigen woning voor met name lagere en middeninkomensgroepen, waaronder veel starters, afnam. Door de mede vanwege het woningtekort sterk stijgende woningprijzen en de beperkingen in de woningfinanciering hebben veel huishoudens in met name de Randstad niet langer toegang tot de koopsector en is de druk in de huursector verder opgelopen.

Middeninkomens tussen wal en schip

De problematiek van de middeninkomensgroepen op de woningmarkt is wellicht het meest schrijnend en kan vrijwel volledig door inconsistenties in het huidige woonbeleid worden verklaard. Zo is het beleid in de sociale huursector in toenemende mate gericht op het huisvesten van de laagste inkomensgroepen. Corporaties moeten 90% van hun vrijkomende huurwoningen toewijzen aan huishoudens met een inkomen onder de 36.798 euro. Deze maatregelen worden jaarlijks streng gecontroleerd door de accountant. Tot 2020 is het nog wel mogelijk om 10% van de vrijkomende woningen aan huishoudens met een inkomen tot 41.056 toe te wijzen.

In de praktijk betekent dit dat veel huishoudens met een inkomen vanaf 1900 euro netto in de maand zijn aangewezen op de private markt. Zoals aangegeven is hun inkomen echter vaak ontoereikend om een koopwoning aan te schaffen, zelfs wanneer deze qua maandlasten goedkoper is dan een particuliere huurwoning. Deze laatste categorie is aanmerkelijk duurder, zeker in de gebieden waar de druk op de markt hoog is, en bovendien dun gezaaid. Ook leert de praktijk dat particuliere verhuurders hun inkomensnormen steeds verder aanscherpen. Zij kunnen immers, in tegenstelling tot corporaties, aan risicoselectie doen. De middeninkomensgroepen die op de Nederlandse woningmarkt op zoek zijn naar een passende woning vallen dus letterlijk tussen wal en schip. Voor een sociale huurwoning verdienen zij net teveel, voor een koopwoning komen zij niet in aanmerking en een particuliere huurwoning is in veel gevallen te duur of zelfs niet beschikbaar. Deze situatie kan deels verklaard worden doordat de beleidsuitgangspunten in de deelsectoren van de woningmarkt niet op elkaar aansluiten en deels door het ontbreken van een middensegment aan huurwoningen. Dat laatste segment komt in Nederland moeizaam van de grond omdat het in tegenstelling tot de sociale huursector en de koopsector niet gesubsidieerd wordt. Hier wreekt zich het ontbreken van een eigendomsneutraal woonbeleid, waarin de overheid kopen en huren financieel gelijk behandelt.

Ernstige betalingsproblemen

De afgelopen jaren zijn met name in de sociale huursector door de forse huurverhogingen (15% in de laatste vijf jaar) en de daling van de koopkracht de woonuitgaven fors opgelopen. Zo blijkt uit het meest recente Woononderzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken en het CBS uit 2015 dat de nettohuurquote is gestegen van 23,8% in 2012 naar 26,7% in 2015. Voor de huishoudens die aanspraak kunnen maken op een sociale huurwoning en in 2015 over een bruto-inkomen van maximaal 34.299 euro beschikten, bedraagt deze quote zelfs 28,9% en komen de totale woonuitgaven uit op 39,6%. Deze ontwikkeling staat haaks op de ontwikkeling in de koopsector; daar daalde de nettokoopquote van 22,2% in 2012 naar 20,1% in 2015 (WoON 2015).

Toenemende segregatie

Het huidige woonbeleid beperkt in toenemende mate de toegang van diverse (inkomens)groepen tot de woningmarkt en leidt in de praktijk tot een marginalisering van met name de sociale huursector en het goedkope deel van de particuliere huursector. Omdat de sociale huursector ruimtelijk sterk is gesegregeerd, neemt ook de ruimtelijke segregatie van huurders toe. Doordat  traditionele arbeidersbuurten in de grote steden nu steeds vaker worden bevolkt door hogere inkomensgroepen, de zogeheten gentrificatie, valt de segregatie op stedelijk niveau nog mee. Op termijn, wanneer de hoge inkomensgroepen de overhand krijgen, zal de segregatie juist snel oplopen. Een dergelijk proces heeft zich reeds voltrokken in de Amsterdamse wijk de Pijp.  

Ook het woningtekort en de hieraan gerelateerde sterke prijsstijgingen in de koopsector jagen de segregatie aan. Steeds meer middeninkomens lukt het simpelweg niet meer om een financierbare koopwoning te vinden (die voor alle duidelijkheid overigens voor veel huishoudens op zich nog goed betaalbaar zou zijn). Zo is sinds het hoogtepunt van de woningmarktcrisis in 2008 de leencapaciteit van huishoudens met een modaal inkomen licht afgenomen, terwijl sinds die tijd de prijzen van koopwoningen met bijna 20% zijn gestegen. Wanneer de komende jaren de hypotheekrente weer gaat oplopen, zal de toegankelijkheid door een sterk dalende leencapaciteit sterk afnemen. Hierdoor wordt in feite een hele generatie nieuwe huishoudens buitenspel gezet. Het gevolg hiervan is dat met name aantrekkelijke wijken in de grote steden steeds minder toegankelijk worden voor deze inkomensgroepen en omgekeerd dat ‘arme wijken’ steeds armer worden. Het nadeel van de groeiende ruimtelijke ongelijkheid is dat de leefbaarheid in buurten met een concentratie van lage inkomens verder onder druk komt te staan en dat de waarde van het vastgoed snel afneemt, met name wanneer er een omslagpunt wordt bereikt en de leefbaarheid in een vervalspiraal terechtkomt. In de aantrekkelijke en gegentrificeerde buurten vindt uiteraard een tegengestelde ontwikkeling plaats.

Trage aanpak duurzaamheidsverbeteringen

De gebouwde omgeving is in Nederland voor 40% verantwoordelijk voor de uitstoot van CO2 en woningen maken daar voor 75% deel van uit. Het is dan ook begrijpelijk dat de overheid ambitieuze doelstellingen heeft geformuleerd om de uitstoot van dit broeikasgas door bestaande woningen terug te dringen. Ondanks de torenhoge doelstellingen van de politiek komen de duurzaamheidsinvesteringen in de bestaande voorraad maar zeer moeizaam van de grond. De beleidswereld staat hier mijlenver af van de praktijk. Deze trage ontwikkeling is onnodig en op zijn minst opmerkelijk. Het belang van CO2-reductie wordt immers door vrijwel iedereen onderschreven, de investeringen verdienen zich op termijn terug in de vorm van lagere energielasten en de overheid kan vrijwel kosteloos goed renderend investeringskrediet aantrekken. Zo ligt het voor de hand dat de overheid een deel van de financiering van de duurzaamheidsinvesteringen van bewoners voor haar rekening neemt, dat later via een lagere energierekening weer wordt terugbetaald. Er zijn al particuliere bedrijven die deze optie aan bewoner-eigenaren aanbieden. De overheid kan deze transactie echter aanmerkelijk voordeliger uitvoeren (lage rente en geen winstoogmerk).

Kabinet biedt geen oplossingen

Wie de problemen op de woningmarkt op zich laat inwerken verwacht dat het nationale woonbeleid hier daadkrachtig op inspeelt. Niets is echter minder waar. Zo liet onze vorige minister van wonen Blok aan iedereen die het maar wilde horen weten dat wat hem betreft mede door de woningmarkthervormingen van het kabinet-Rutte II het woonbeleid af was. De komende jaren zou volgens Blok de markt alle nog aanwezige problemen snel oplossen. En ook de woonparagraaf van het huidige kabinet biedt helaas weinig oplossingen. Enig winstpunt is dat het kabinet nu wel erkent dat er grote opgaven zijn in de woningbouwproductie, in het huisvesten van middeninkomens en in het verduurzamen van de bestaande woningvoorraad. Oorverdovend stil is het alleen op het gebied van leefbaarheid en de aanpak van wijken. De voorgestane beleidsinterventies van het kabinet komen echter niet in de richting van een daadwerkelijke oplossing of veroorzaken juist nieuwe problemen. Voor wat het aanjagen van de woningbouwproductie betreft, komt het kabinet niet verder dan dat de minister met decentrale partijen in overleg zal treden en afspraken zal gaan maken over de benodigde productie. Tijdens de begrotingsbehandeling van Binnenlandse Zaken gaf  minister Ollongren ook aan dat zij een rondje langs de velden gaat maken. Het lijkt erop alsof de minister het idee heeft dat de lokale partijen onvoldoende oog hebben voor de woningbouwopgaven. Enige daadwerkelijke financiële of bestuurlijke ondersteuning blijft echter vooralsnog achterwege.

De positie van de middeninkomensgroepen wordt er niet beter op. Zo wordt veel verwacht van de investeringen van marktpartijen in de vrijehuursector. Het aantal door beleggers gerealiseerde huurwoningen loopt weliswaar de laatste twee jaar op, maar zal, mede door het gebrek aan investeringskapitaal en het feit dat beleggers ook woningen uitponden, onvoldoende zijn om een substantieel middensegment in de huursector te ontwikkelen. Als tweede optie wordt de verkoop van sociale  huurwoningen genoemd. Dat zou inderdaad tot een toename van het aantal middeldure huurwoningen kunnen leiden. Corporaties worden echter met oplopende wachtlijsten geconfronteerd en zullen, indachtig hun missie en doelstellingen, in de nabije toekomst eerder minder dan meer sociale huurwoningen verkopen.          

Ook de oplossingen die worden voorgesteld om de bestaande woningvoorraad te verduurzamen, kunnen in het licht van de torenhoge ambities als onrealistisch worden gekenschetst. Zo is het onduidelijk hoe de doelstellingen, zoals het in 32 jaar energieneutraal maken van de bestaande woningvoorraad en het jaarlijks loskoppelen van 30.000 tot 50.000 woningen van het aardgas, gerealiseerd worden. De 100 miljoen die hiervoor aan de corporaties als korting op de verhuurdersheffing ter beschikking wordt gesteld, is een gotspe en slechts voldoende om iedere woning van een paar spaarlampen te voorzien. Via de verhoging van de vennootschapsbelasting voor corporaties en de stijging van de WOZ-waarden in de koopsector, waardoor de verhuurdersheffing met enkele honderden miljoenen zal oplopen, verlaagt de Rijksoverheid immers de komende jaren de investeringscapaciteit van corporaties fors.

Lokale politiek

Het is erg onwaarschijnlijk dat de forse problemen op de woningmarkt door het huidige kabinet zullen worden opgelost. Een aantal problemen, zoals het oplopende woningtekort (met negatieve gevolgen voor de beschikbaarheid en voor de positie van starters, lage en middeninkomensgroepen en ouderen), de betaalbaarheid en de segregatie zal de komende jaren alleen maar verder toenemen, en de gewenste verduuzaming van de woningvoorraad stagneert. En dit terwijl juist de Rijksoverheid op basis van de economische voorspoed, de zeer lage rente en het begrotingsoverschot alle mogelijkheden heeft om via gerichte investeringen een aantal gewenste ontwikkelingen aan te jagen. Het zou mij niets verbazen als over tien jaar de dan actieve Kamerleden een parlementair onderzoek zullen starten naar de achtergronden van deze laissez-faire houding van het Rijk.

De woonproblematiek wordt door lokale politici wel serieus geagendeerd en opgepakt, mogelijk omdat hun kiezers direct geconfronteerd worden met het ontsporen van de woningmarkt. Met de collegeonderhandelingen in zicht, eindig ik dit essay dan ook met een aantal aanbevelingen om de lokale woningmarkt vlot te trekken:

  • Organiseer enige overmaat aan harde plancapaciteit (bv. 130%) om in de toekomst over voldoende realisatiecapaciteit te beschikken.
  • Ontwikkel naast binnenstedelijke transformatielocaties ook uitleglocaties die goed zijn verbonden met het openbaar vervoer (lightrail).
  • Zorg voor voldoende woningdifferentiatie naar prijsklasse in nieuwe en bestaande wijken. Aangezien het per 1 juli 2017 ook mogelijk is om voor de middeldure huur in bestemmingsplannen voorwaarden op te nemen, zijn hier vanuit de landelijke wetgeving geen belemmeringen meer voor.
  • Richt het woningbouwprogramma zo in dat er een optimale doorstroming ontstaat. Via goed lokaal woningmarktonderzoek kan worden vastgesteld welk woningbouwprogramma het meest optimale resultaat oplevert.
  • Reguleer het middensegment maar zorg wel dat er voldoende investeerders overblijven. Dit vraagt om lokaal maatwerk, omdat iedere woningmarkt anders is. In de praktijk blijkt ook dat met name de grote institutionele beleggers bereid zijn om meerjarige afspraken te maken (dat gebeurt nu ook in o.a. in Amsterdam en Utrecht).
  • Ontwikkel microwoningen in de centrale stadswijken en stimuleer gemeenschappelijk gebruik van woningen (friendsconcepten).
  • Probeer verkamering van bestaande woningen tegen te gaan (gebeurt o.a. via Airbnb).
  • Organiseer doorstroming in de sociale huurvoorraad via wortel en stok. Dat kan door de huur van hogere inkomens op te trekken en aan scheefwoners (zowel naar huishoudensgrootte als naar woonuitgaven) voorrang te geven bij het verdelen van vrijkomende woningen.
  • Pak huisjesmelkers en illegale bewoning daar waar mogelijk hard aan (zie voorstel Huurpolitie van de Woonbond).
  • Geef ruimte aan en maak afspraken met corporaties om huurwoningen in het middensegment duurzaam te ontwikkelen en te beheren. Met de door de regering aangekondigde verruiming van de markttoets ontstaat hier in de nabije toekomst ook meer ruimte voor.
  • Maak maximaal gebruik van de ruimte om gezinnen met middeninkomens in de sociale huursector woningen toe te wijzen (20%).
  • Zorg ook op lokaal niveau voor een heldere normering van de woonlasten en spreek lokale spelers daarop aan in o.a. de prestatieafspraken. Dat laatste betreft dan met name de toewijzing van woningen.
  • Introduceer een revolverend investeringsfonds om duurzaamheidsinvesteringen in de particuliere woningsector te ontlokken. Dit kan zowel op Rijks-, provinciaal als gemeentelijk niveau worden vormgegeven.

 

Dit artikel is verschenen in het lentenummer van tijdschrift de Helling. Lees ook de reactie van Tweede Kamerlid Linda Voortman.

Hoogleraar Housing systems aan de TU Delft.
Alle artikelen