3 nov 2014

De wrijving tussen het VN-mandaat en staatssoevereiniteit

Deel II van het drieluik 'Het VN-mandaat'

In de discussie over humanitaire interventies binnen GroenLinks komt het VN-mandaat vaak ter sprake, aangezien veel politiek handelen onder het internationale rechtssysteem valt. Michiel van de Kasteelen is onder andere Speciaal Adviseur bij het Departement Rechten in Utrecht en geeft in dit drieluik uitleg over de oorsprong, de werking en zijn beoogde toekomst van het VN-mandaat.

Deel I gaat over de plaats van het internationaal recht in de samenleving, deel II behandelt de wrijving tussen het Handvest en de staatssoevereiniteit, en R2P (responsibility to protect) in theorie en praktijk. In deel III geeft Van de Kasteelen een visie op de hervorming van het VN-mandaat.

Conflicten tussen staten en binnen staten

Sinds 1945 zijn niet alleen de machtsverhoudingen in de wereld veranderd, ook de aard van conflicten is niet meer hetzelfde.  Het Handvest van de VN is geschreven met het oog op gewapende conflicten tussen staten: een land valt een ander land aan of binnen, waarbij (soms met enige goede wil) een ‘agressor’ is aan te wijzen, en een ‘slachtoffer’. In de laatste decennia is dat soort conflicten echter schaars. De oorlog tussen Iran en Irak in de jaren '80 was een lange, conventionele, interstatelijke oorlog. En de bezetting daarna door Irak van Kuwait in 1990 was een ‘agressie-oorlog’ volgens het boekje. De Veiligheidsraad had in 1990 (net na de val van de muur) dan ook geen enkele moeite met datgene te doen waarvoor hij was opgericht. Binnen enkele uren had de raad Resolutie 660 aangenomen waarin werd vastgesteld dat zich een situatie met betrekking op artikel 39 had voorgedaan (een bedreiging of verbreking van de vrede), en Irak werd opgeroepen Kuwait te verlaten. Vier dagen later volgde Resolutie 661, waarin zware economische sancties werden ingesteld.

Dit is echter de uitzondering die de regel bevestigt. Verreweg de meeste conflicten zijn of beginnen als binnenstatelijke conflicten. Ook dan kunnen andere staten daarbij betrokken zijn, ofwel als steun voor een van de binnenlandse partijen, openlijk of heimelijk, dan wel omdat het binnenlandse conflict in een ander land als een bedreiging van de eigen veiligheid of van de eigen belangen wordt ervaren. Daarbij komt dat degenen die aan de strijd deelnemen vaak niet gedefinieerd kunnen worden in termen van het oorlogsrecht (zijn het burgers of militairen en tot welke partij behoren ze?). Dat zijn situaties waarin de “koninklijke” weg van het Handvest niet begaanbaar is. En zoals gezegd, het merendeel van de huidige conflicten valt in die categorie.

Soevereiniteit en Responsibility To Protect

In het geval van binnenstatelijke conflicten ontstaat allereerst een andere volkenrechtelijke vraag: die over ‘soevereiniteit’, als verwoord in artikel 2 lid 7 van het VN Handvest: 'Geen enkele bepaling van dit Handvest geeft de Verenigde Naties de bevoegdheid tussenbeide te komen in aangelegenheden die wezenlijk onder de nationale rechtsmacht van een staat vallen, noch wordt op grond van enige bepaling daarin van de Leden verlangd dat zij zodanige aangelegenheden krachtens dit Handvest tot een oplossing brengen', behalve wanneer het gaat om niet-militaire sancties. Ook op dit punt representeert het Handvest de ‘gestolde werkelijkheid’ van 1945 en niet die van nu.

Binnen de VN is – als antwoord op een aantal noodsituaties waarin de VN niet optrad (Rwanda) of faalde (Sebrenica) – het concept Responsibility To Protect (R2P) ontwikkeld, een verbrede variant op een ouder concept, dat van de Humanitarian Intervention. Twee voorbeelden van de humanitaire interventie zijn de bescherming van de Koerden in Noord-Irak na de Golfoorlog en de bombardementen op Servië ten tijde van de Kosovo-crisis. R2P is niet – zoals wel wordt aangenomen – een Westerse uitvinding. De oorsprong ligt bij de African Union (AU), die in 2001 het begrip introduceerde. Op initiatief van de Canadese regering heeft een internationale commissie het concept vervolgens verder uitgewerkt, leidend tot besluitvorming op de World Summit van 2005. Daar werd in de slotverklaring eerst vastgesteld, dat elke staat de verantwoordelijkheid heeft de eigen bevolking te beschermen tegen genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuiveringen en misdrijven tegen de menselijkheid. Maar men ging verder:

'The international community, through the United Nations, also has the responsibility to use appropriate diplomatic, humanitarian and other peaceful means, in accordance with Chapters VI and VIII of the Charter, to help protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. In this context, we are prepared to take collective action, in a timely and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including Chapter VII, on a case-by-case basis and in co-operation with relevant regional organizations as appropriate, should peaceful means be inadequate and national authorities manifestly fail to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity.'

R2P en de kritiek erop

Rondom R2P is binnen de VN een systeem ingericht, waarin twee ‘Special Advisers’ samenwerken: de Special Adviser on the Prevention of Genocide (nu: Adama Dieng, Senegal) en de Special Adviser on the Responsibility to Protect (Jennifer Welsh, Canada). Voornaamste taak van het Bureau van de Speciale Adviseurs is het alert zijn op situaties die kunnen leiden tot genocide door het verzamelen van relevante informatie over ‘gevoelige’ gebieden. De R2P-Adviseur heeft daarnaast tot taak het verder ontwikkelen van de conceptuele, politieke en operationele aspecten van R2P.

Daaromheen hebben ook NGO’s zich aaneengesloten en de 'International Coalition for R2P' opgericht, die ten doel heeft: '(…) to bring together NGOs from all regions of the world to strengthen normative consensus for R2P, further the understanding of the norm, push for strengthened capacities to prevent and halt genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity and mobilize NGOs to push for action to save lives in RtoP country-specific situations.' Het werk van deze Civil Society richt zich zowel op de algemene ontwikkeling van R2P als concept, als ook op het ter kennis brengen van de VN van specifieke risicosituaties.

Natuurlijk is het mogelijk R2P af te serveren als naïef en wereldvreemd idealisme, of als een instrument dat gemakkelijk misbruikt kan worden in de internationale belangenstrijd tussen de wereldmachten, of als een gevaarlijke mix van beide, zoals David Rieff doet in zijn eerdere artikel voor De Helling: 'Saints go marching in; R2P is a farce'. Hij deed dat naar aanleiding van de eigenlijk mislukte interventie in Libië. Waar hij gelijk in heeft, is dat de ‘internationale gemeenschap van goedwillende NGO’s en van de publieke opinie’ (waaronder ik in dit verband gemakshalve ook GroenLinks maar rangschik) zich bij voortduring dient af te vragen “voor welke kar zij nu weer gespannen wordt”.  Andere onmisbare vragen zijn op basis van welke informatie er besloten wordt, of er alternatieven zijn, wie een stem geeft aan de eigenlijke betrokkenen en wat het bredere plan is. Maar het cynisme van Rieff doet geen enkel recht aan het enorme belang van de gedachte dat we met elkaar (als ‘wereldgemeenschap’, hoe uitgehold dit begrip ook dreigt te worden) in staat moeten zijn mensen te beschermen.

Terug naar de Veiligheidsraad

Tenslotte. Ook in het R2P-kader is er de uiteindelijke vraag of het de Veiligheidsraad moet zijn die als enige kan beslissen over de inzet van militaire middelen. En alhoewel het formele, positief-rechterlijke antwoord daarop ‘ja’ is, is dat tegelijkertijd uiterst onbevredigend. De Tilburgse hoogleraar Volkenrecht Willem van Genugten zegt in de Volkskrant dat ‘(...) het van moed getuigt de grenzen van het volkenrecht op te zoeken’, dat het ingrijpen in Syrië ‘(...) strikt genomen illegaal is en toch legitiem’. We kunnen ons, ook als GroenLinks, niet vastpinnen aan het formele vereiste van een mandaat van de Veiligheidsraad, al was het maar omdat je zeker weet, dat je – in het uiterste geval – daarvan weer afstand zal moeten nemen.

Tegelijkertijd is het helder dat het systeem van het Handvest niet meer houdbaar is. Voor sommigen is dat wellicht al  decennia lang helder, maar bij velen dringt de noodzaak tot hervorming van de Verenigde Naties nu pas  door. En voor het eerst is dat het geval bij een van de permanente leden zelf. De Franse Minister van Buitenlandse Zaken, Laurent Fabius, heeft aangegeven er voorstander van te zijn dat de vijf permanente leden zelf restricties aanbrengen in het gebruik van het vetorecht, zonder overigens het Handvest te willen veranderen. In situaties van genocide zou een beroep van 50 lidstaten op de VN voldoende moeten zijn om het vetorecht de facto ‘onbruikbaar’ te maken.

Welke aanpassingen zijn er nodig om het VN-mandaat weer bruikbaar te maken in de wereld anno nu? Daarover gaat het volgende en tevens laatste deel van dit drieluik, hier te lezen.

Internationaal jurist. Secretaris-penningmeester en campagneleider van GroenLinks Drenthe.
Alle artikelen