10 nov 2014

Focus op militaire interventie verdoezelt belang van preventie

De sterke focus op militaire interventie in politieke debatten is vaak te nauw en leidt daarmee af van andere belangrijke beleidsopties voor het voorkomen van grove mensenrechtenschendingen.

Introductie

Het is prijzenswaardig dat er binnen GroenLinks op open wijze wordt gedebatteerd over het vraagstuk van militaire interventie voor humanitaire doeleinden en de bijbehorende richtlijnen. Dit zorgt er ongetwijfeld voor dat er in concrete gevallen een beter geïnformeerd en onderbouwd besluit kan worden genomen. Echter, er is ook een keerzijde. De sterke focus op militaire interventie in politieke debatten is namelijk vaak te nauw en leidt daarmee af van andere belangrijke beleidsopties voor het voorkomen van grove mensenrechtenschendingen. Het doel van mensen helpen wordt dus vergeten door de spanning rondom slechts één van de in te zetten middelen.

Achtergrond

Sinds de Tweede Wereldoorlog spelen steeds meer conflicten zich af binnen de grenzen van landen (Themnér en Wallensteen 2011, 526 figure 1). Dit heeft de internationale gemeenschap en het internationaal recht voor een dilemma gesteld: wat telt zwaarder, soevereiniteit van staten of het beschermen van burgers? Inmiddels zijn er een aantal invloedrijke internationale vormen van beleid en recht die daar een antwoord op pogen te geven. Zo is er bijvoorbeeld het beleids- en organisatieprincipe van conflict prevention, gericht op het voorkomen van gewapende agressie, waar inmiddels in veel Internationale Organisaties (IOs) en landen speciale wetgeving of organisatiestructuren aan gewijd zijn. Een voorbeeld is het in 2001 geïntroduceerde European Union programme for the prevention of violent conflicts. Daarnaast is er het internationaal-rechtelijke vraagstuk van humanitaire interventie, voortbouwend op oude just war principes 1. In 2001 werd hier een belangrijke vernieuwing aan toegevoegd: de Responsibility to Protect (RtoP).

De RtoP werd geïntroduceerd door de in Canada opgerichte International Commission on Intervention and State Sovereignty en won al gauw terrein. In 2005 werd de RtoP in enigszins aangepaste vorm door de 191 deelnemende landen aangenomen in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (VN) in niet-bindende vorm in het World Summit Outcome Document (zie: para 138 en 139). De belangrijkste innovatie van de RtoP ten opzichte van eerdere beleidsopties is de basis van soevereiniteit als verantwoordelijkheid, bedacht door Francis Deng 2. Als een land de verantwoordelijkheid om de eigen burgers te beschermen tegen genocide, misdaden tegen de menselijkheid, etnische zuivering of oorlogsmisdaden niet wil of kan dragen, dan verspeelt het volledige soevereiniteit en mogen andere landen actie ondernemen om de burgers te beschermen. In zijn uiterste verschijningsvorm kan dit leiden tot militaire interventie, maar alleen op basis van een mandaat van de VN Veiligheidsraad. Daarnaast verlegde de RtoP de focus van militair ingrijpen naar de fase van preventie en onderlinge steun van staten in het voorkomen van grove mensenrechtenschendingen.

Preventie van grove mensenrechtenschendingen

Toegegeven, militair ingrijpen om humanitaire redenen is een duivels politiek dilemma. En gezien de grote gevolgen (en achteraf vaak teleurstellende resultaten) is het begrijpelijk dat het zoveel aandacht opeist van politici en de media. Toch zou het goed zijn als er een verbreding zou plaatsvinden van het debat, met iets meer onderliggend besef van de kleine rol die militaire interventie speelt in het hele plaatje van het voorkomen van grove mensenrechtenschendingen. Een veelgehoorde vorm van kritiek op alle varianten van militair ingrijpen, is dat het gebaseerd is op politiek eigenbelang. In het geval van militair ingrijpen om humanitaire redenen is dat niet anders. Hoe oprecht de goede bedoelingen ook zijn, de kans dat er militair ingegrepen wordt enkel en alleen om de burgers van andere landen te beschermen is klein. Alex Bellamy, een vooraanstaand expert op het terrein van de RtoP, stelt dat de RtoP op het moment dat de beslissing om al dan niet militair in te grijpen voor de deur staat, niet de benodigde trekkracht, oftewel compliance pull, kan leveren om landen over te halen om in te grijpen om humanitaire redenen als ze op andere gronden onwelwillend tegenover interventie staan (Bellamy 2010, 154 en 161-5). Ook Anne Orford is deze mening toegedaan en laat met een historische analyse zien hoe er steeds nieuwe beleidsconcepten worden opgeworpen om de “executive action” die de VN sowieso wel zou nemen te legitimeren (Orford 2011, 90 e.v.). Met andere woorden, humanitaire nood is niet genoeg als er andere politieke belangen in de weg staan van interventie. Daar komt bij dat de Veiligheidsraad, die het mandaat moet verlenen tot interventie, een sterk gepolitiseerd orgaan is dat niet over de benodigde neutrale basis beschikt om de RtoP richtlijnen op geloofwaardige en homogene wijze toe te passen op concrete situaties 3.

Voordat een conflict tot op het punt komt dat militaire interventie nodig is, is al een lange weg afgelegd. Daarop zijn vele indicatoren, zogenaamde early warning signs, genegeerd die hadden kunnen leiden tot meer vroegtijdige (diplomatieke) bemoeienis. Bellamy pleit dan ook voor de RtoP als een “policy agenda in need of implementation”, die op de lange termijn kan bijdragen aan het structureren en implementeren van initiatieven om humanitaire rampen te voorkomen (Bellamy 2010, 158-60 en 165-6). Een schoolvoorbeeld van toepassing van de RtoP zonder dat dit heeft geleid tot militaire interventie is de diplomatie verleend door voormalig VN Secretaris Kofi Annan in Kenia, toen er na de verkiezingen in 2007 grootschalig geweld dreigde. Maar ook voordat er een concreet risico is op grootschalig geweld kan er veel worden gedaan om (interne) stabiliteit te bevorderen, zoals ontwikkelingssamenwerking gericht op het ondersteunen van onderlinge tolerantie van verschillende bevolkingsgroepen of good governanceinitiatieven. Ook wederopbouw na een conflict is belangrijk om toekomstige conflicten te voorkomen. Waarom deze langetermijnopties voor het voorkomen van grove mensenrechtenschendingen vaak veel minder aandacht krijgen en politiek gezien minder populair zijn, is dat de resultaten van preventie minder zichtbaar zijn (het niét uitbreken van een oorlog is weinig nieuwswaardig) terwijl er wel een grote financiële investering mee gemoeid is (Bellamy 2008, 149-50). Toch is preventie vele malen goedkoper dan militair ingrijpen (Carnegie Commission 1997, xlvi).

Conclusie

Wat kan er anders? Het momentum van een debat over militaire interventie kan worden aangegrepen als een kans om meer politieke wil en democratische steun te vinden voor langetermijninitiatieven voor het voorkomen van grove mensenrechtenschendingen. Daarbij hoort de genuanceerde taak van het zichtbaar maken van de resultaten van preventie en het uitleggen van de kosten-voordelen. Tenslotte zullen er wellicht altijd situaties blijven ontstaan waarin militaire interventie de enige overgebleven optie lijkt. Daarvoor is op de lange termijn van belang dat er gezocht wordt naar een neutralere basis voor dergelijke belangrijke beslissingen. Een optie is het agenderen van een hervorming van de Veiligheidsraad of, iets realistischer, het openlijk steunen van initiatieven om de besluitvorming in de raad beter te laten verlopen, bijvoorbeeld door afstand te doen van het vetorecht in het geval van grootschalige mensenrechtenschendingen.  Andere opties zijn het voorvechten van een grotere rol van regionale IOs, door ze bijvoorbeeld ook zonder VN-mandaat militair te laten ingrijpen, of het oprichten van een geheel nieuw nationaal en / of internationaal toezichthoudend orgaan dat adviezen kan verstrekken in dergelijke situaties (zie voor nog meer opties Bellamy 2008, 150-2). Door aandacht te besteden aan deze punten kan er verdieping en bewustwording worden gezocht die in het debat over militaire interventie vaak ontbreekt. Daarin kan Groenlinks een unieke bijdrage leveren.

Voetnoten 

Bellamy, Alex J., 'Conflict Prevention and the Responsibility to Protect' (2008) 14 Global Governance 135.

Bellamy, Alex J., 'The Responsibility to Protect—Five Years On' (2010) 24(2) Ethics & International Affairs 143.

Carnegie Commission 1997, xlvi.

Orford, Anne, International Authority and the Responsibility to Protect (Cambridge UP, 2011).

Themnér, Lotta and Wallensteen, Peter, 'Armed Conflict, 1946–2010' (2011) 48(4) J Peace Res 525.

Mensenrechtenjurist.
Alle artikelen