4 dec 2017

Haagse Bouwstenen laten cruciale vragen over ruimtemijnbouw onbeantwoord

Impressie van ruimtemijnbouw op een asteroïde.

De winning van grondstoffen in de ruimte komt steeds dichterbij, maar er zijn nog nauwelijks internationale regels voor ruimtemijnbouw. Een werkgroep onder Nederlandse leiding publiceerde in september een reeks ‘bouwstenen’ voor een toekomstig internationaal kader voor ruimtemijnbouw. Bureau de Helling vroeg de Leuvense onderzoeker dr. Philip De Man om, als onafhankelijk expert, commentaar te leveren op deze bouwstenen.1

In november 2015 gaf toenmalig president van de Verenigde Staten Barack Obama het startschot voor een nieuwe etappe in de space race door de ondertekening van de Commercial Space Launch Competitiveness Act. Ondanks de onopmerkelijke naam van deze wet herbergt zij een vernieuwende en voor velen controversiële reeks bepalingen in haar laatste sectie, de zogenaamde Space Resource Exploration and Utilization Act. Deze sectie bepaalt onder meer dat Amerikaanse burgers die natuurlijke rijkdommen van asteroïden en andere hemellichamen exploiteren het recht zullen hebben om zich deze rijkdommen toe te eigenen, ze te gebruiken en te verkopen ‘in overeenstemming met geldend recht, waaronder de internationale verplichtingen van de Verenigde Staten’. Enkele maanden geleden volgde Luxemburg als eerste Europese staat in de voetsporen van de VS door een naar Amerikaans model opgestelde Loi sur l’exploration et l’utilisation des ressources de l’espace aan te nemen. Beide wetten gelden als een intentieverklaring jegens de ontluikende industrie voor ruimte-exploitatie, in een poging bedrijven in deze lucratief geachte sector aan te trekken, en dit ondanks voortdurende onzekerheid over de legaliteit van hun geplande activiteiten onder heersend internationaal recht.

Verbod op nationale toe-eigening

De basis voor internationaal ruimterecht wordt gevormd door het Ruimteverdrag van 1967, onderhandeld door de lidstaten van het Comité voor het Vreedzaam Gebruik van de Ruimte van de Verenigde Naties (hierna: ‘het (VN-)Ruimtecomité’), en unaniem aangenomen door de Algemene Vergadering van de VN. Dit Verdrag bepaalt onder meer dat alle activiteiten in de exploratie en het gebruik van de ruimte dienen te geschieden ‘ten voordele en in de belangen van alle landen, ongeacht de graad van hun economische of wetenschappelijke ontwikkeling’. Daarenboven stelt het Verdrag dat ‘de toegang tot alle delen van de hemellichamen vrij is’, en dat ‘de kosmische ruimte, met inbegrip van de Maan en andere hemellichamen, niet voor nationale toe-eigening vatbaar is, door middel van soevereiniteit, gebruik, bezetting, of op enige andere wijze’. Dit verbod op ‘nationale’ toe-eigening wordt geacht ook te gelden voor privé-personen en bedrijven, aangezien Staten die partij zijn bij het Ruimteverdrag internationaal verantwoordelijk zijn voor alle ruimteactiviteiten van hun burgers en erop moeten toezien dat deze hun activiteiten ontplooien met respect voor de bepalingen van dit Verdrag. Het Ruimteverdrag telt vandaag 108 partijen, waaronder zowat alle voornaamste ruimtemachten, met inbegrip van de Verenigde Staten, Rusland en China. Ook Nederland, Luxemburg en België zijn gebonden door de bepalingen van dit Verdrag.

Hoewel het Ruimteverdrag bepaalt dat de ruimte niet voor toe-eigening vatbaar is, trekken sommigen in twijfel of dit verbod ook geldt voor de kostbare natuurlijke rijkdommen van hemellichamen. Het Verdrag rept immers met geen woord over ‘natuurlijke rijkdommen’ of ‘exploitatie’. De algemene reikwijdte van de bepalingen in het Verdrag, die namelijk alle activiteiten van alle actoren in alle delen van de ruimte wensen te regelen, maakt het echter moeilijk verdedigbaar dat nu net en enkel voor natuurlijke rijkdommen van hemellichamen een uitzondering gemaakt zou moeten worden. In een poging duidelijkheid te scheppen over de legaliteit van de exploitatie van hemellichamen werd door de VN in opvolging van het Ruimteverdrag in 1979 het zogenaamde Maanverdrag aangenomen. Om politieke redenen zijn de Verenigde Staten nooit partij geworden bij dit instrument, en ook Luxemburg is niet gebonden door het Verdrag. Vaak terzijde geschoven als een mislukt instrument omwille van het relatief beperkt aantal partijen is het Maanverdrag als internationaal verdrag niettemin bindend voor alle landen die het geratificeerd hebben, waaronder Nederland en België.

Internationaal regime

Anders dan het Ruimteverdrag spreekt het Maanverdrag wel uitdrukkelijk over natuurlijke rijkdommen van hemellichamen en hun exploitatie, al roept het daarbij minstens evenveel vragen op als dat het antwoorden biedt. Zo bevestigt het Maanverdrag in eerste instantie dat het toe-eigeningsverbod van het Ruimteverdrag ook van toepassing is op de natuurlijke rijkdommen die zich bevinden in hemellichamen, en dit zowel voor staten als voor niet-gouvernementele actoren en privé-personen. Of dit betekent dat natuurlijke rijkdommen wel voor toe-eigening vatbaar zijn nadat ze eerst verwijderd zijn uit een hemellichaam zegt het Maanverdrag niet uitdrukkelijk. Voor een eensluidend antwoord op deze vraag moeten we mogelijk wachten tot de partijen bij het Maanverdrag een nieuw internationaal regime uitonderhandelen, wat zij volgens het Verdrag verplicht zijn te doen zodra ‘de exploitatie van natuurlijke rijkdommen van hemellichamen mogelijk zal worden’. Nu zowel de VS als Luxemburg wetten hebben aangenomen die erop gericht zijn een steeds groeiende space mining-industrie aan te trekken, lijkt dit moment wel erg dichtbij te komen. We zouden bijgevolg een initiatief mogen verwachten van de partijen bij het Maanverdrag om internationale onderhandelingen rond ruimte-exploitatie op gang te trekken, aangezien zij deze verplichting aangegaan zijn met de ondertekening van dit Verdrag.

Nadat eerder informele consultaties tussen de partijen bij het Maanverdrag op niets uitgedraaid waren, hebben zowel Nederland als België in april 2016 enkele eerste stappen gezet naar een toekomstig internationaal regime voor space mining. Zo wordt er op voorstel van België sinds 2016 in het VN-Ruimtecomité een jaarlijks verlengbare discussie gevoerd rond ‘mogelijke juridische modellen’ voor de exploitatie van natuurlijke rijkdommen in de ruimte, al zitten deze nog in een verkennende fase. Nederland, daarentegen, zet veeleer in op de werkzaamheden van de Hague Space Resources Governance Working Group (hierna: ‘de (Haagse) Werkgroep’), een werkgroep die buiten het kader van de VN opgericht werd om een reeks bouwstenen te ontwikkelen voor een toekomstig internationaal kader rond de exploitatie van ontginbare abiotische natuurlijke rijkdommen in de ruimte. Sinds de eerste openbare bijeenkomst in april 2016 hebben de 20 leden van de Haagse Werkgroep gesleuteld aan een eerste versie van dergelijke Building Blocks, die uiteindelijk aangenomen werd in september 2017. Hoewel de Haagse Werkgroep een diverse samenstelling heeft en meer bepaald ook spelers uit de ruimte-industrie rond de tafel brengt, is slechts een zeer beperkt aantal landen vertegenwoordigd bij haar werkzaamheden, waaronder, buiten Nederland, slechts 1 andere partij bij het Maanverdrag. De besprekingen van de Werkgroep kunnen dan ook moeilijk beschouwd worden als een ‘onderhandeling’ in de zin van het Maanverdrag, ook aangezien zij hoegenaamd geen machtiging gekregen heeft van het VN-Ruimtecomité om dergelijke onderhandelingen op te starten.

Los van het mandaat van de Werkgroep lijken de Bouwstenen op het eerste gezicht echter vooral te bevestigen wat reeds vervat ligt in het Ruimteverdrag en het Maanverdrag, daarin begrepen een focus op internationale samenwerking en op de behoeften van ontwikkelingslanden. Ze bevatten ook enkele welkome vernieuwende elementen, waaronder een sterkere nadruk op duurzame ontwikkeling, aandacht voor het milieu, zowel op Aarde als in de ruimte, en de bescherming van eventuele natuurlijke en culturele sites op hemellichamen. Opmerkelijk is echter dat de Bouwstenen de meest cruciale vraagstukken rond de exploitatie van hemellichamen ongemoeid laten. Zo spreken ze over de behoefte aan resource rights over geëxploiteerde rijkdommen en een internationale erkenning daarvan, zonder echter te verduidelijken of dit ook eigendomsrechten kunnen zijn, en zonder te verhelderen hoe de exploitatie van hemellichamen te verenigen valt met het beginsel van internationaal ruimterecht volgens hetwelk alle gebieden van hemellichamen vrij toegankelijk moeten blijven. Wat immers met hemellichamen die volledig ontgonnen worden, en wat met de vrije toegang tot mogelijk permanente privé-mijnsites op de Maan? De Bouwstenen stellen enkel dat geldend internationaal recht, inclusief het verbod op nationale toe-eigening, op deze punten gerespecteerd moet worden, maar verduidelijken niet hoe dit zou kunnen gebeuren. Dit lijkt enkel maar de noodzaak van een daadwerkelijk multilaterale bespreking te benadrukken.

Stempel van de industrie

Mogelijk kunnen de Bouwstenen van de Haagse Werkgroep een aanzet zijn tot dergelijke onderhandelingen, zoals voorzien in het Maanverdrag. Dit lijkt echter zeer tegen de wensen van de space mining-industrie, die haar minachting voor de VN niet bepaald verhult en voluit kiest voor de unilaterale aanpak middels lobbywerk bij enkele geïnteresseerde, veelal geïndustrialiseerde landen. Ook de output van de Haagse Werkgroep draagt op sommige plaatsen duidelijk de stempel van de bedrijven die er rond de tafel zitten, en die het werk van de groep mee sponsoren.2 Zo is het opmerkelijk dat de Building Blocks uitdrukkelijk stellen dat een toekomstig internationaal regime zich enkel mag richten op staten en internationale organisaties, maar desalniettemin op meerdere plaatsen stellen dat dit regime exclusieve prioriteitsrechten van zogenaamde operators over de gewenste mijnsites moet erkennen. Het toekomstig regime zou ook rekening moet houden met de belangen van deze operators bij het implementeren van enkele sleutelprincipes uit het internationaal recht, zoals de verplichting om informatie over de gevonden rijkdommen op hemellichamen openbaar te maken, wat bedrijven niet echt zien zitten. Weliswaar wijzen de Bouwstenen ook op enkele verplichtingen van private operators, maar hierbij wordt wel aan het voornemen vastgehouden om louter staten en internationale organisaties aan te spreken, die namelijk enkel gevraagd worden operators ‘aan te moedigen’ tot bepaald gedrag. De opmerkelijke bepaling in de Bouwstenen volgens welke een toekomstig internationaal regime geen verplichte herverdeling van mijnbouwopbrengsten tussen landen zal mogen inhouden, hoeft in dit opzicht evenmin te verbazen, al heeft de Werkgroep uiteraard geen manier om dit af te dwingen van de internationale gemeenschap.

In het algemeen wordt de rol van de internationale gemeenschap in de Bouwstenen gereduceerd tot het faciliteren van de activiteiten van private commerciële actoren in de ruimte. Daarbij moet een toekomstig internationaal regime de rechten die bedrijven over natuurlijke rijkdommen en mijnsites zouden verkrijgen vooral netjes registreren, en wordt het geacht de praktijk van deze pioniers, bij uitstek gevestigd in geïndustrialiseerde landen, zo breed mogelijk te verspreiden teneinde deze te valideren als basis voor een toekomstig regime. De Bouwstenen benoemen dit onder de door de space mining-industrie opgeworpen term adaptive governance. Dit principe komt eigenlijk neer op het tegenovergestelde van wat het Maanverdrag verwacht, aangezien dat Verdrag stelt dat een internationaal regime moet worden ontwikkeld zodra ruimte-exploitatie mogelijk lijkt te worden. De verwrongen focus van de Werkgroep komt misschien nog het best tot uiting in de inleiding van de Bouwstenen, waar aangegeven wordt dat zij in een volgende fase verder zal nadenken over de ‘behoefte aan enig toekomstig internationaal regime’ voor exploitatie van de ruimte, terwijl dit toch het uitgangspunt van het mandaat van de Werkgroep zou moeten zijn. Inderdaad, indien de behoefte aan een internationaal regime nog betwist wordt, dan is er geen reden om nu al de bouwstenen voor een dergelijk regime te bespreken. Het is tevens de plicht van Nederland als partij bij het Maanverdrag om over zo’n regime te onderhandelen.

Indien de Werkgroep zich uiteindelijk opnieuw zou kunnen verzoenen met haar eigen mandaat, dan kunnen de Bouwstenen evenwel een interessante stem zijn in het debat, mede dankzij de inbreng van de ruimte-industrie. Het argument gaat immers vaak dat de samenstelling van de Werkgroep diverser is dan het duffe VN-Ruimtecomité, waar inmiddels 84 staten eindeloos lijken te bikkelen over principekwesties. Hoewel zij niet rechtstreeks vertegenwoordigd zijn in het VN-Ruimtecomité hoeft het echter niet te verbazen dat de stem van de space mining-industrie al sterk weerklinkt in de verklaringen van de VS, Luxemburg en enkele andere landen die deze industrie willen aantrekken. Nederland is daarnaast verplicht om over een internationaal regime te onderhandelen met alle andere partijen bij het Maanverdrag. De ruime samenstelling van het VN-Ruimtecomité, hoewel zij leidt tot bureaucratische rompslomp en tergende traagheid, maakt dat het een natuurlijk forum is voor dergelijke onderhandelingen. Niet in het minst omdat het naast ruimtemachten ook veel ontwikkelingslanden als leden telt, wier belangen zowel volgens het Maanverdrag als volgens het breder geratificeerde Ruimteverdrag moeten worden gewaarborgd bij de uitvoering van alle activiteiten in de ruimte, en vermoedelijk in het bijzonder bij economisch waardevolle activiteiten zoals de exploitatie van hemellichamen.

Europese samenwerking

Desalniettemin werd de eerste fase van de Haagse Werkgroep afgesloten zonder een formele beslissing over het lot van de Building Blocks. Nederland heeft zich echter wel voorgenomen om de delegaties van het VN-Ruimtecomité te informeren over de eerste versie van de Haagse Bouwstenen tijdens de eerstvolgende sessie van dit comité in 2018. Zoals de ontwikkelingen sinds 2016 aangeven zal het echter een grote uitdaging zijn om alle delegaties op dezelfde lijn te krijgen, te beginnen met de landen van de Benelux. De Europese Unie zal daarbij vermoedelijk weinig richting kunnen geven, gezien de beperkte bevoegdheden van de Unie op het vlak van juridische regelgeving rond de ruimte, die onder meer uitdrukkelijk uitsluiten dat de EU de nationale ruimtewetgeving van haar lidstaten harmoniseert. De EU is dan ook een opvallende afwezige in internationale besprekingen rond ruimterecht, mogelijk ook doordat het ene initiatief van de Unie in dit opzicht, voor een International Code of Conduct for Outer Space Activities, niet bepaald succesvol afgelopen is. Meer hoop moet er dan misschien gepind worden op dat andere Europa in de ruimte, het Europees Ruimteagentschap, al laat de ESA zich niet echt in met de regelgeving van haar lidstaten. Indien zij echter de ambitieuze plannen van haar Directeur Generaal voor een heus Maandorp wil realiseren, zullen zowel Nederland als Luxemburg en België er toch op moeten toezien dat zij hierbij hun internationale verplichtingen rond de exploitatie van hemellichamen niet schenden. Welke deze ook mogen zijn.

Video van het Europees Ruimteagentschap (ESA) over het plan voor een Maandorp.

Voetnoten 

1. Naast senior researcher bij het Leuven Centre for Global Governance Studies en postdoctoral fellow bij FWO-Vlaanderen is dr. De Man tevens lid van de Belgische delegatie bij het Comité voor het Vreedzaam Gebruik van de Ruimte van de Verenigde Naties. De auteur treedt hier op als onafhankelijk expert. Dit artikel weerspiegelt derhalve louter de persoonlijke mening van de auteur en bindt geenszins de Belgische overheid.

Senior Researcher bij het Leuven Centre for Global Governance Studies.
Alle artikelen

Reactie toevoegen